東京大学名誉教授 大森彌
現職の自治体議員の行動が、いろいろと取り沙汰され、世間の評価が概して芳しくないのには、様々な原因なり理由があるが、今回は、最も初歩的だが、しかし、あまり自覚されていない「自治体の機関になるということはどういうことか」について考え、改めて自治体議会・議員のあり方を指摘してみたい。
自治体議会の現職の議員は、議員になる前に、あるいは議員になってから、議会が自治体の機関であり、議員はその機関に託された役割を遂行する責任を負っている、ということの意味を知っていたであろうか。そう問いかければ、そんな抽象的な問いにどんな意味があるのかと、逆に問い返されるかもしれない。
議員と議会に多くを期待するから、かえって議員・議会の欠点が目につき、批判することが多くなり、その割には改善の実が上がらないのではないか、という見方もないではない。議員も議会も、しょせん「この程度のものだ」と考えれば、腹も立たないですむかもしれない。しかし、やはり「進め！自治体議会」と激励したいと思う。
「地方公共団体は、法人とする」
地方自治法は「地方公共団体は、法人とする」と規定している。この沿革をたどれば、明治21年の市制町村制に遡るが、そこでは、市町村の性格について、「法律上一個人ト均ク権利ヲ有シ義務ヲ負担シ」とし、「市（町村）ハ法人トス」と定めていた。当時の「市制町村制理由」では、「地方の自治区」は、国とは別個の「特立ノ組織ヲ成シ公法民法ノ二者ニ於テ共ニ一個人民ト権利ヲ同クシ之カ理事者タルノ機関ヲ有スルモノナリ其機関ハ法制ノ定ムル所ニ依テ組織シ自治体ハ即チ之ニ依テ其意想ヲ表発シ之ヲ執行スルコトヲ得ルモノトス故ニ自治区ハ法人トシテ財産ヲ所有シ之ヲ授受売買シ他人ト契約ヲ結ヒ権利ヲ得義務ヲ負ヒ又其区域内ハ自ラ独立シテ之ヲ統治スルモノナリ」と説明されていた。
ここでは、自治体は、①権利義務の主体であること、②法人としての自治体は機関を有すること、③その区域内の独立した統治主体であることが規定されている。この法人格の規定は、地方自治法にもそのまま引き継がれた。「地方公共団体は、法人とする」（２条）と。これは、自治体が契約の当事者になれること、法人の仕事は機関にさせること、他の法人と違って「政府（統治主体）」であることを意味している。
法人としての地方公共団体は、その名と責任において事務を処理するが、法人自体は観念的存在であるため、実際には、法人に機関を設けて、自然人（生身の人間）をその機関の職に充てて事務を処理させることになる。議会は自治体の議事（議決）機関とされ、首長は自治体の執行機関、職員はその執行機関と議事機関の「補助機関」とされているのは、そのためである。議会も首長も職員も自治体の機関なのである。
自治体の議事機関と執行機関という２つの機関は、どちらも直接公選となっている。ということは、この２つの機関のみが民主的正統性を持っていることを意味している。民主的正統性とは、選挙を通じて住民の一般的支持を獲得し自治体の正式の意思決定を行う権限を持っていることをいう。これが、法人としての自治体が「政府」（地方政府）であることの特質である。
自治体の機関には、地方自治法等の法律により、一定の権限と責任が割り当てられている。その割り当てられた範囲内で機関が行った行為の効果は、機関自体ではなく当該自治体に帰属するのである。このように、機関の行為の効果が当の機関に帰属しないことを「機関には人格がない」という。しばしば、首長は、機関として行った行為が自分の手柄のように思っているように見受けられるが、手柄は、当該自治体に帰属するのであって、首長本人には帰属しない。同様に、機関としての議会が行った行為の効果は、その議会には帰属しない。仮に住民からも世間からも、すばらしい議会だと評価を受ければ、その評価は、その自治体の評価になるのである。
実際に行為をするのは具体的な人格（具体的な生身の人間）であるが、それは、あくまでも機関として振る舞うのであって、その意味で機関になるということは非人格化することなのである。生身の人間を機関としながら、その機関には人格が問われないということは、簡単には理解しにくいだろう。
人格（キャラクター、パーソナリティ）は、一般には、DNAという生得的要因と後天の環境的要因とそれらの相互作用によって発展的かつ適応的に形成されるものと考えられている。男女の区別、体質・気質、顔つき・体つきはもとより、感性・知力・意思、言葉遣い・表情・しぐさなど、十人十色であり、一人として同じ人格はいない。
ある人が法人としての自治体の機関になっても、生身の人間であることをやめるわけではない。しかし、機関になるということは、ある職務の遂行者になるということなのである。職務を媒介にして人格は機関に転換するといえる。全人としての生身の人間が、一定の職務を担う部分的な職能人になるのである。議会人とは職能人である。
したがって、一定の職務を適切に遂行する限り、その遂行者が誰であってもよいわけである。機関としての議会の責務を一員として遂行する議員は、一定の形式的条件（25歳以上とか３か月以上住民であることなど）は問われるが、男か女かとか、どういう経歴の持ち主かといったことは問われない。議員になるには、適正な選挙活動を通じて当選することのみが条件となっている。
この記事の著者
東京大学名誉教授 1940年生まれ。東京大学大学院修了、法学博士。1984年東京大学教養学部教授、1996年東京大学大学院総合文化研究科教授、同年同研究科長・教養学部長、2000年東京大学定年退官、千葉大学法学部教授、東京大学名誉教授、2005年千葉大学定年退官。地方分権推進委員会専門委員（くらしづくり部会長）、日本行政学会理事長、自治体学会代表運営委員、川崎市行財政改革委員会会長、富山県行政改革推進会議会長代理、都道府県議長会都道府県議会制度研究会座長、内閣府独立行政法人評価委員会委員長等を歴任。社会保障審議会会長（介護給付費分科会会長）、地域活性化センター全国地域リーダー養成塾塾長、NPO地域ケア政策ネットワーク代表理事などを務める。著書に、『人口厳守時代を生き抜く自治体』（第一法規、2017年）、『自治体の長とそれを支える人びと』（第一法規、2016年）、『自治体職員再論』（ぎょうせい、2015年）、『政権交代と自治の潮流』（第一法規、2011年）、『変化に挑戦する自治体』（第一法規、2008年）、『官のシステム』（東京大学出版会、2006年）ほか。
