山梨学院大学大学院社会科学研究科長・法学部教授　江藤俊昭

今回の論点：住民、議会・議員、首長等の新たな三者間関係を構築する

　「住民自治」が実現する舞台として、地方自治の二層制と二元的代表制を確認してきた。また、新たな住民自治を作動させる上での標準装備として、自治・議会基本条例と総合計画の重要性と新たな論点を検討した。
　今回から、それらの舞台や装備の下で活動、あるいはそれらを改革するアクターの動向を確認したい。結論を先取りすれば、住民、議会・議員、首長等の新たな三者間関係の模索、である。
　地域経営は、従前の行政主導から多様なアクターが担うものへと変化してきている。本連載で強調する住民参加の進展や議会改革の動向は、まさにそれを探ることと同一である。さらに、その動向と軌を一にして、ローカル・ガバナンス、協働、新しい公共という用語が、「ガバメントからガバナンスへ」という文脈で活用されるようになってきている。これは、先進諸国に共通して見られる現象であるが、日本の場合、地域経営において地方自治自体が確立していなかった（中央集権制）。したがって、日本においては、地方分権改革を進め地方政府を確立するという課題と、地方行政だけではなく多様なアクターが地域経営を行うガバナンスの確立という課題への取組みを同時に進めなければならない（二面作戦）。
　今回（及び次回）はローカル・ガバナンス、協働、新しい公共といった、新たな三者間関係を模索する上で理解しておくべき用語（概念装置）を確認しておこう。同時に、新たな住民自治、民主主義を模索する上で、間接（代表）民主制を主として理解する立場と、逆に直接民主制こそが主とする立場とがあり、それらの意味を理解しつつも、これらを統合する重要性を強調したい。いわば、新住民自治論の提示である。
①　新たな三者間関係を模索する上で有用なローカル・ガバナンス、協働、新しい公共を確認する。
②　ローカル・ガバナンス、協働、新しい公共の批判とそれを検討する。
③　住民自治を考える上での間接民主制重視と直接民主制重視を考える。
④　間接民主制と直接民主制の両側面を重視した新住民自治論を確認する。

１　地域経営におけるガバナンスの２つの意味

（1）ローカル・ガバナンスの登場――公共サービスの提供とともに地域民主主義の実現――
　地方分権改革によって地域経営の自由度が向上したが、今日、地域経営にはもう１つの大きな変化がある。それは、行政主導の地域経営から様々なアクターによるものへの変化である。効率性、コスト意識、サービスの顧客志向、公共サービスの生産と提供のボランタリー部門の参入等が重視され、委託化、民営化、公民パートナーシップ、NPOによる地域経営手法が採用されるようになった。
　こうした議論を推し進めたのが、「ガバメントからガバナンスへ」といわれるガバナンス（論）の台頭である。それは、制度や政府の役割を強調するものから「ガバメント（政府、制度）なき統治」までの範囲があるが、社会の様々なアクターの政治行政過程への社会的包摂という点では共通している。

☆キーワード☆
【地域経営】
　本連載で使用する「地域経営」という用語には、２つの意味を含めている。
　１つは、自治体経営との相違である。自治体経営は、本連載と同様にローカル・ガバナンス等といった新たな動向を視野に入れているものもあるが、特に自治体の動向、その中でも行政改革が強調される。したがって、議会の動向や対抗運動等は軽視される。極論すれば、自治体経営の議論では行政へと焦点が当てられる。他方、地域経営は、ローカル・ガバナンス等の新たな動向を踏まえて、その自治体経営をより広い視野から議論する。これは次の点とも連動する。
　もう１つは、公共サービス供給の主体の多様化だけではなく、政治的側面（民主主義）の思考と制度を重視することである。これは、今回検討する主旋律である。
　この後者の論点は、もともと地方政府の２つの側面をめぐって起きた論争とも関係がある。１つは、地方政府の政治的側面である。選挙された公職者の役割を重視する民主主義に連なる議論である。もう１つは、地方政府の行政的側面である。地方政府をサービスの生産と提供を通じて集団的な要求と利害を解決する公的組織と考える、管理を重視する議論である。後者の系である「管理主義的な次元は、1990年代後半から2000年代を通じて、明らかに地方政府の民主主義的参加主義的な次元に優位するようになった」（Pierre 2011：33）。また、管理主義的な側面の強調といっても、地方政府ではなく公共サービス供給をめぐってのNPO、企業の存在が重視された。その要因は、中央政府と地方政府の財政危機であった。そして財政危機に触発され民間経営手法の公共サービスへの採用を進めたニュー・パブリック・マネージメント（NPM）の台頭であった。ローカル・ガバナンスの台頭はこれを背景としているし、同時にそれを進めている。

図　地域経営手法の変化の概念図

　本連載では、政府や制度の重視から、政策過程や市民社会における様々な団体・個人の重視へと移行するといった、ガバナンス（論）を踏まえながらも、今日流布しているNPM論のような管理主義的な思考や運営にとどまるべきではないと指摘したい。それは、民主主義を強調した思考や運営の模索である。また、一般的にローカル・ガバナンスが公共サービスに矮小（わいしょう）化されていることを指摘しつつ、その視点は重要であるとしても地方政府の役割は無視できず、民主主義は地域経営にとっては第一級の位置を占めていることを強調したい（表１参照）。
　「政府は、ガバナンスにおける唯一の重要なアクターではないとはいえ、１つの重要なアクターであることは明らかである」という視点である（Pierre 2011：19）。変化してきているのはガバナンスにおける政府の役割である。地方政府は、その役割を住民、企業、NPOといった社会的アクターと連携して発揮するようになっている。その際注意したいのは、それは公共サービスの供給といった行政的側面だけではなく、住民の政治参加の手法や制度といった政治的側面があることである。

表１　ローカル・ガバナンス、協働、新しい公共の発想・対象

　この認識は、公共をめぐる担い手論を公共サービス供給主体に限定せず、政策決定（政治的側面）にまで広げている。民主主義的正統性はローカル・ガバナンスが解決する重要課題である（Schaap 2007：534）。ガバナンス論の第二世代でも、選挙された公職者（公選職）及びそれによって構成される議会の役割も議論の対象に入る（木暮 2009）、という議論とも重なる。選挙された公職者が議論の対象として再登場している。

（2）ローカル・ガバナンス、協働、新しい公共と地域民主主義の関係
　ローカル・ガバナンスとともに、協働、新しい公共といった用語も今日流布している⁽¹⁾。ローカル（都市）・ガバナンスは欧米でも用いられているが（正確にはそれらが発祥地）、日本では、これと重なる協働や新しい公共という用語も盛んに用いられている。

①　「協働」の射程
　「協働」は、行政と住民の協働、あるいは公と民の協働といったように、公共サービス供給に伴うアクター間の関係に限定して用いられることが多い。パートナーシップあるいはコラボレーションのような、対等・平等を原則とする主体間の関係を強調する協働では、公共サービスを誰が担うかといった議論に矮小化されることもある。すでに指摘したNPM論に連なる理論と実践である。自治体の財政危機や職員数減少などの資源減少は、その大きな要因の１つである。
　また、この「協働」では、公共サービスを住民、NPO、企業へと押し付けることを回避するために、協働に参加（参画）を付加して「参加と協働」とセットにして用いることもある。この協働でも、公共サービス供給論だけではなく政治的な決定の要素を付加して議論する意欲が見て取れる。
　もう一歩踏み込んで、コプロダクションとして理解した場合の「協働」は、その政治的決定の要素を含み込んで理解すべきものである。つまり、主体間の対等・平等関係だけに限定せず、その主体それぞれが協力することによって、新たな何かを生み出すという視点を含めて理解するべきである。つまり、政策形成における住民、NPO、企業による独自の提案も含まれる。これは行政への協働だけではなく、議会への協働にまで至る。また、自治体との協働だけではなく、NPO、企業と自治体との関係も協働の範囲と考えられる。そして、これらの基底には〈住民―住民〉関係とも呼べる住民の自発的・自立的活動があり、これも協働の射程に入っている（江藤 2000）。そこでは、住民が担うべきこと、自治体と協働すべきこと、自治体独自で行うことの切り分け、つまり政策形成にまで踏み込むことになる。
　このように、パートナーシップやコラボレーションとしての「協働」でも、政策形成が視野に入っており、コプロダクションとしての「協働」ではそれが含み込まれている。したがって、一般に理解されているような、「協働」を公共サービスの供給主体に限定して用いることはすべきではない。「協働」は、公共をめぐる担い手論であり、その場合の担う対象は公共サービスだけではなく政策形成にまで含み込んでいるのである。

②　新しい公共
　「新しい公共」という用語は、今日多様に用いられている。「『新しい公共』宣言」（2010年）も提出された。従来とは異なる公共の担い手を探る上で重要な鍵概念となる。とはいえ、この「新しい公共」（新しい公共空間）の中には、公共サービス供給主体に限定する議論も見受けられる。また、その延長で、従来の公共サービスを行政の論理で住民に「押し付ける」根拠としてこの用語を用いる場合もある。本連載では、討議空間としての公共も強調したい。以下、従来の公共との相違を確認しておこう。
　１つは、古い公共との相違である。「新しい公共」という場合、従来の公共＝行政（官という用語が見られるが、自治体では官は用いることはできない）ではないという意味である。多様なアクターが公共を担うことを強調するのが、新しい公共である。
　もう１つは、市民的公共との相違である。行政主導に対して、市民が公共を担うのが市民的公共である。その意味では、本連載で強調する政治的側面と重なる。ただし、「新しい公共」がこれと異なるのは、市民・住民だけではなく行政（本連載では議会を含めて）も主体的に公共を担う主体として登場するという点においてである。
　多様なアクターが公共を担い、そして、その公共は公共サービスのみに限定されず、民主主義の側面も含み込まれている。つまり、「そもそも公共サービスの公共性はどこに由来するのか。この出発点からの仕切り直しをしなければならなくなる。公共空間の概念について……それはもともと〈市民的公共性〉の文脈にフィットする概念であり、その再構成をはかるさいにおいても〈市民的公共性〉の含意をどこまで浸透させることができるかが肝要である」（今村 2002：12）。公共性は住民（市民）がかかわる場の設定である。公共サービス供給の担い手論にとどまらず、政策形成にまで含み込まなければならない。

③　ローカル・ガバナンス、協働、新しい公共の関係
　ローカル・ガバナンス、協働、新しい公共は、関係があるどころか重なり合う、あるいは軌を一にしているものである。再度整理すると、公共をめぐる議論にはその内容を吟味する方向と（政策の重点分野、長期か短期の視点か等、足立 2009：序章）、その担い手を議論する方向があり、後者はさらに公共サービス供給主体論と政策決定論を含んでいる。担い手論はこれらのローカル・ガバナンス、協働、新しい公共には共通している。とはいえ、公共サービス供給主体論に限定せず、政策形成・決定の議論に含み込む必要がある。
　このように考えると「ガバメントからガバナンスへのシフト」は「ある意味では誤った視座である」（Pierre 2011：139）。政府が政治過程から捨て去られたわけではなく、政治過程への広範なアクターの包括という変化があるだけである。政治過程における政府の役割の変化を問うことが重要である。その際、管理主義的な発想からの議論だけではなく、政治的、そして民主主義的な議論が必要となっている。

２　ローカル・ガバナンス、協働、新しい公共に対する批判

　協働に対する批判や疑義がある。協働を念頭に置いたものだが、原理的にはローカル・ガバナンスや新しい公共も対象となる。そもそも、住民が主権者なのだから協働などあり得ない、行政は公僕として従えばよいという根源的な批判であり、協働を担う住民は自発性を強調されるが、それは政治や行政に誘導されたものであって参加の強制ではないのか、という疑義である。これらの批判や疑義に応える中で、協働の意義を再確認しておこう。

（1）公僕との協働はあり得ないか
　住民が雇った行政職員あるいはその集合体である行政組織と協働する必要はない、「雇い主は雇われ人を意のままに使うことが本分なのであって、彼らと『協働』する必要などまったくない」という批判がある（新藤 2003：9−10）⁽²⁾。確かに、住民が主権者であるがゆえに、議員や首長、さらには執行機関の職員は公僕として従えばよい。しかし、これは原則あるいは理念であり、住民が一丸となって公僕を監視したり活用する制度を構築できなければ、住民が「国民」と同様に抽象化され一般化されるようになり、結局は行政主導の運営となってしまうであろう。
　そこで、協働によって、原則あるいは理念と現実とをつなぐことが必要である。住民は、選挙を通して主権の一端を行使するが、本来的には４年に一度ではなく日々主権者である。そこで、地域を担う主体がそれぞれの能力を発揮して地域経営に取り組めばよい。専門性を有する職員、市民性を有する住民、議論する能力を有する議員、それぞれが自分の役割を自覚し協力することにより、地域経営に当たる。職員や議員は、その中で市民性を養うことになるし、住民は職員が有する専門性を活用することになる。実際のワークショップなどで、職員や議員の発言によって住民の意見がまとまり提言が充実することもある。逆に、誘導があれば、そうした職員や議員を問題にすればよい。現実場面で、職員や議員は、その場の住民の意向にだけ沿う必要はない。三者が協力しながらよりよい提言を仕上げる姿勢こそが重要である。

（2）協働は住民を誘導する参加にすぎないか
　協働の基礎である自発性が、実は政治や行政によって動員へと絡めとられていく危惧が指摘される。今日の政治状況から参加を考えると、現状のシステムの担い手としての役割を強調する「ナショナリズム」の方向、そしてそれとは異なる別の方策がある。「現状とは別様なあり方を求めて行動しようとする諸個人を、抑制するのではなく、むしろそれを『自発性』として承認した上で、その行動の方向を現状の社会システムに適合的なように水路づける方策」として、参加やボランティアが肯定される。しかしそれは、現代の政治秩序に適合的なものが、参加やボランティアとして肯定されているにすぎない。そもそも、既存の政治秩序に適合しない暴走族はもとより、宗教団体、政治団体、さらには女性やマイノリティの権利擁護、原子力発電所建設やごみ処分場建設への反対などは、参加やボランティアとは呼ばないのではないかという指摘もある（中野 1999）。
　また、住民はかつて福祉の権利の主体であったが、消費の主体を経て、小さな政府論と連動して、「積極的に福祉を支える『自己実現』の主体へと鋳直された」。その際、自己実現は「ある種のモラルに支えられ」、それに適さないものは不適格者としてのレッテルを貼られる。つまり、参加型福祉社会への参加が強要され、それに参加しない者への道徳性が問題とされるという危惧からの批判である（渋谷 1999）。
　戦前の軍国主義をつくり出した動員は、むしろ国民の自発的参加を起点としていたこと、さらにその動員が規範となり動員されない人々を強制するとともに「非国民」として排除した歴史を考えれば、この視点は常に顧みなければならない。しかし、こうした批判によって何が生み出されるのであろうか。協働という概念が積極的に肯定する参加が、動員につながる危惧があるからといって、それらを全く提起せず、行政主導で政策が形成され、公共サービスに対して受動的に、つまり消費者として登場する従来の住民像を現状のまま肯定するわけにもいかない。そこで、一方でこれらの批判を考慮しながら、他方で住民自治を進めることの意義の確認と制度化を模索する必要がある。
　協働は、あくまで行政に奪われていた政策過程の様々な権限を住民が奪還すること、強化（エンパワー）することに主眼がある。従来のように中央政府の機関や自治体の決定に委ねることではなく、個々の住民の個性を生かすために、住民自らが決定するという住民自治の理念を実現することである。そこでは、住民自治の制度を確立することが必要となる。この点を軽視することになれば、そもそも住民が客体として扱われてきた伝統的統治システムを認めることになる。その転換を、協働を目指すことによって打開したい。
　協働においてはそれを担う住民の自発性が強調されるが、政治や行政に誘導されたものであり、参加への強制だという批判は当たらない。むしろ、そうした批判が想定する事態に陥らないために開放的な討議の場を設定する必要がある。住民と自治体／行政の対峙（たいじ）（〈住民―行政〉関係）は、行政が住民の声を個別的に聞くだけになりやすいだけではなく、財政や人員といった資源を考慮すれば、両者には圧倒的な相違が存在する。そうだとすれば、住民が主体となるよう政策過程を変えるためには、まずもって住民自身が討議し提言する場を設定し、それを自治体が支援する仕組みを模索することが必要となる（〈住民―住民〉関係の構築）。
　もちろん、住民が参加することが、時には「多数者の専制」を招くということも視野に入れなければならない。まず、人権は憲法で保障されているだけではなく、協働に基づく新たな権利を生み出せばよい。地域をよりよくするためには、行政や議会の責務のほかに、住民の責務も明記することである。排他的な政治文化の危惧もないわけではない。しかし、それは権利を基礎としているのであって、仮に参加に否定的であったり、参加しないからといって罰則を規定するわけではない。参加や協働を重視しながらも、参加しない住民が不利益を被らないことを条例化することも考えてよい⁽³⁾。さらに重要なことは、協働は対等・平等な主体間の関係を前提にしていることである。多様性の中に一致を見いだす政治文化（合意の政治）の醸成が協働の課題である。
　自治体は、中央政府とは異なる原理で構成されている。権力機関という中央政府と共通の性格を持ちつつも、自治組織という性格も有している。自治体を考える場合、ライオンを檻（おり）に入れるような近代憲法の原理とは異なる発想を有することが必要である。

☆キーワード☆
【行政主導からローカル・ガバナンス、協働、新しい公共へ、という問題設定】
　この問題設定自体を問う必要がある。なぜならば、日本では（一般に欧米とは異なってといわれる）、オカミ崇拝という行政主導の側面はあるが、地域経営において公共サービス供給を行政だけでという行政主導で行ってきたわけではない。側溝の清掃、子どもの見守り、ごみ置き場の管理・ごみの分別、広報誌の配布等、自治会・町内会が担っていることを想定すればよい。
　今回検討しているローカル・ガバナンス、協働、新しい公共を強調するのは、公共サービス供給を行政だけで担うという意味ではなく、「行政の下請け」（この表現自体論争的である）を担ってきた自治会・町内会等による地域経営を、住民、NPO、企業等が主体的に担うこと、対等関係を創り出すことだけを想定しているためではない。公共サービス供給の範囲自体、そして担い手（行政なのか、住民、企業なのか等）を住民が決めていくという政治にかかわる側面を重視したいからである。そこで、本連載ではその新たな関係の理念と制度を模索することになる。

(1)　一般的には、「協働」が用いられている。ローカル・ガバナンス、あるいはローカルガバナンスの登場は、2005年（聞蔵Ⅱビジュアル）、あるいは2006年（ヨミダス歴史館）であるが、その後年間数件か、全くない年も多い。
(2)　松下圭一も同様の視点から、住民と行政職員は緊張関係にある、「『協働』という概念がおかしい」と主張している（松下 2005：13）。
(3)　多摩市自治基本条例の市民案４条４項は「市民は、まちづくりに参画しないことを理由に不利益を受けることはありません」と規定している（実際の条例では削除）。

〔参考文献〕
◇足立幸男（2009）『公共政策学とは何か』ミネルヴァ書房
◇今村都南雄（2002）「公共空間の再編」今村都南雄編著『日本の政府体系――改革の過程と方向――』成文社
◇江藤俊昭（2000）「地域事業の決定・実施をめぐる協働のための条件整備―〈住民―住民〉関係の構築を目指して―」人見剛・辻山幸宣編著『協働型の制度づくりと政策形成』ぎょうせい
◇木暮健太郎（2008）「ガバナンス概念の系譜」杏林社会科学研究24巻３号
◇木暮健太郎（2009）「第１世代から第２世代のガバナンス論へ――ガバナンス・ネットワーク論を中心に――」杏林社会科学研究25巻１号
◇小滝敏之（2005）『地方自治の歴史と概念』公人社
◇自治研究会（1946）『新地方制度の解説』ニュース社
◇自治立法研究会編（2005）『分権時代の市民立法―市民発案と市民決定―』公人社
◇新藤宗幸（2003）「『協働』論を越えて―政府形成の原点から」地方自治職員研修2003年３月号
◇杉原泰雄（2002）『地方自治の憲法論―「充実した地方自治」を求めて』勁草書房
◇渋谷望（1999）「〈参加〉への封じ込め―ネオリベラリズムと主体化する権力」現代思想1999年５月号
◇東京大学社会科学研究所＝大沢真里＝佐藤岩夫編（2016）『ガバナンスを問い直す〔Ⅰ〕、〔Ⅱ〕』東京大学出版会
◇中野敏男（1999）「ボランティア動員型市民社会論の陥穽」現代思想1999年５月号
◇原田尚彦（1995）『地方自治の法としくみ（全訂２版）』学陽書房
◇原田尚彦（2005）『新版 地方自治の法としくみ』学陽書房
◇堀雅晴（2017）『現代行政学とガバナンス研究』東信堂
◇松下圭一（2005）『自治体再構築』公人の友社
◇松本英昭（2015）『新版 逐条地方自治法（第８次改訂版）』学陽書房
◇Bevir, Mark ed.,（2007）Encyclopedia of Governance Vol.ⅠⅡ, SAGE Publications, Inc.
◇Bevir, M.（2012）Governance: A Very Short Introduction, Oxford University Press.=べビア, M.、野田牧人訳（2013）『ガバナンスとは何か』NTT出版
◇Pierre, J.（2011）The Politics of Urban Governance, Palgrave Macmillan.
◇Schaap, P.（2007）“Local Governance”in Bevir, M. ed., Encyclopedia of Governance Vol.Ⅰ, Ⅱ, SAGE Publications Inc.