山梨学院大学法学部・大学院教授 江藤俊昭
新局面に入った地方自治
この間の新型コロナウィルス感染拡大は新たな局面に入った。安倍晋三首相は、新型インフルエンザ等対策特別措置法に基づく緊急事態宣言を出した（4月7日）。「新局面」は、この緊急事態宣言だけではない。新年度に突入したという意味も含めている。この2つの意味での新局面に際して、地方自治が依然として問われている。これを様々なアングルから浮き彫りにすることができるが、まずは以下3つのアングルを設定し、検討することとしたい。
① 緊急事態の対応のほとんどは地方自治体が担うということの再確認を
緊急事態宣言は、対象地域（7都府県）と期間（1ヶ月）を設定したものの、その具体化や、実践するのは対象地域の知事である（１）。もともと、学校の休校などを想定すれば、自治体との連携が不可欠である。緊急事態においては、まさに自治体の対応が問われている（２）。
② 国任せではない対応が問われる自治体
安倍首相による緊急事態宣言後に、各対象地域の知事は記者会見を行い今後の対応を明言した。それ以前にも北海道知事による緊急事態宣言や、大阪府知事の独自な感染者対応策（軽傷はホテルなど）等といった対応を独自に行ってきている。「法的根拠」以前に、自治体は動ける。それにもかかわらず、「法的措置」頼みは、地方自治とは無縁な発想だ。全国知事会は、「休業の損出、国が補償を」提言することを決めた（4月８日）。「闘う知事会」の再登場の機会にもなる。
③ 専決処分賛美に対して、地方議会は住民自治を進める対応を
地方議会は「住民自治の根幹」として、地域経営において重要な権限を有している。首長による専決処分（自治法179）はあるものの、極めて例外的なものである。
しかし、この例外性を意識しない発言があるのには驚く。例えば、首相の記者会見に続いて、小池百合子東京都知事も記者会見を行ったが、そこで2つの条例制定を発表した（東京都新型コロナウィルス対策条例、東京都における新型コロナウィルス感染症の蔓延の影響を受けた者の権利・利益の保全等を図るための特別措置に関する条例））。条例の内容としては充実した条例だと思われるが（発表内容による。ただし未見）、その発表では知事は「専決で」と説明した。知事は「専決」の意味をどの程度理解されているのか。
また、4月に入っており、すでに今年度予算は確定し、執行が始まっている。新型コロナウィルスの感染拡大にともなう対応のためには補正予算が必要となるだろう。その際、補正予算を専決処分で行う自治体は問題である（「東京都、新型コロナ対策の補正予算232億円を専決処分へ」（３））。これは専決処分の例外性を意識していない対応であるからだ。このように、危機状況において地方自治、地方議会が問われている。
本稿では、新局面における地方議会の役割について再確認したい。今回は、その中でも専決処分の例外性の確認とルール化、及び新年度での議会の作動についてである。二度にわたって強調してきたことではあるが、危機状況では日頃の議会改革が問われることを今回も強調する。
専決処分による二元的代表制の侵食と、専決処分のルール化
① 専決処分発動の条件は厳格
危機状況には、かならず「専決処分」の賛美論とはいわないまでも、肯定論が広がる。そもそも専決処分は例外中の例外である。議会の「議決事件」（自治法96）を奪うという極めて例外的なものである。
注意していただきたいのは、専決処分は２つあることである（長の専決処分（自治法179（179条専決））と議会の委任による専決処分（同180（180条専決）））。とりわけ、179条専決が問題になる。そこで、その例外性の確認とともにルール化を提案する。なお、180条専決は議会が認めた「軽易な」事項であるとはいえ、これについても課題はある。
まず確認したいのは、179条専決を行うにあたって、厳格に規定されていることである。条文に即したチェックリストは以下の通りである。このリストのうち1つでもチェックがはいれば、可能となる。
議会が開催されないaでは、専決処分は肯定できるとはいえ、どのような状況かを想定したい。次節で検討するように、危機状況下でこのようなことは起こりうる。その対応についても検討したい。
bについては、通常状況では想定できない。「想定できない」にもかかわらず、多様に活用されている。「特に緊急を要するため議会を招集する時間的余裕がないことが明らかであると認めるとき」として改正されているにもかかわらず、である。議員の中にはその意味を深く考えず、「暇がない」（従来の自治法の規定）と思い込み（４）、専決処分の恒常化を当然視している者がいることには驚く。
ｃについては、議会が議決しないのであれば、専決も必要だ。議案が議決されないのであれば、ようするに議会の意思が示されないのであれば、廃案になってしまう。議会として議案に問題があると考えるのであれば、審議の充実のために継続審議にすればよい。
筆者は、極めて例外的な専決処分が一般的（日常的）にも行われているのは承知しているが、この問題とともに、危機状況においてあたかも専決処分が妥当だという発想には大きな違和感がある。こうした問題意識の下で、危機状況の専決処分の限定については次節で検討しよう。
なお、危機状況においては、たしかに首長等は極めて忙しくなるということは了解できるが、その「忙しさ」を具体的に判定するとともに（部署により異なることもある）、そもそも議会は、議員だけによって構成されていることを改めて認識したほうがよい（正確には「傍聴者」としての住民も含む）。審議に必要な場合に、首長等を呼んでいるに過ぎない（自治法121）。議会を、審議重視にあらためる機会だ。
② 危機状況の専決処分の発動の要素：＜危機＝専決処分は妥当＞ではない
専決処分はまさに危機状況で作動できる。しかし、危機を叫ぶことでこの処分が妥当になるわけではない。すでに指摘したとおり、日常的にはほぼ不可能な専決処分を危機状況に作動できる条件を確定する必要がある。専決処分の承認にあたって、専決処分の条件の妥当性とともに、議会の対応も議論して欲しい（前掲表1及び表2参照）。
危機状況における専決処分の条件を具体的に示しておく必要がある。179条専決のルール化である（５）。これは、次に議論する自治法180条専決の議論と連動する。
③ 180条専決の厳格化
自治法１８０条の規定は、「軽易な事項で、その議決により特に指定したもの」である。この議決はさまざまである。
この１８０条専決を「決議」で規定している自治体もあるが、条例、会議規則で明確に規定すべきであろう。西脇市「市長の専決処分事項に関する条例」、大津市議会会議条例6条の3、などである。
④ 専決処分の承認・不承認の意義
専決処分は、例外事項である。すでに指摘したように、専決処分が行われる場合はある。とくに、179条専決は議会の議決事項を奪い取るのだから、その後の議会の了承は不可欠である。理論上、議会が不承認の場合、首長は専決した事項を廃止するか修正することが必要となる。それにもかかわらず、議会の承認が得られなかった場合といえども当該処分の効力そのものには影響がない、という行政実例があった。しかしその後ようやく、「前項の場合において、条例の制定若しくは改廃又は予算に関する処置について承認を求める議案が否決されたときは、普通地方公共団体の長は、速やかに、当該処置に関して必要と認める措置を講ずるとともに、その旨を議会に報告しなければならない。」という条文が追加された（自治法179④）。当然である。
議会は報告を受け、承認・不承認を判定する基準を明確にしておく必要がある。
（ⅰ）不承認の場合には首長の対応が求められることを強く意識し、承認・不承認の議決をする責任があることの再確認（自治法179④）
（ⅱ）専決処分の内容の審議（会期日程の中に審議する日程を十分とる（中心は委員会審査））
（ⅲ）そもそも、専決処分の基準（前掲表1のリスト）に該当するか、その際議会としての対応（前掲表2の議会の対応）を議論したか。
なお、180条専決は「軽易な」事項で、議会が委任したものであるがゆえに、首長による報告はあっても、議会による承認・不承認は必要ないという構成となっている。その都度、180条専決であっても、その事項が「軽易な」もので議会が委任してよいかどうかを反省することは必要である。
新年度の議会対応――6月定例会にむけた課題（議会改革の年間計画の策定）
新型コロナウィルスの感染拡大にともなって、「住民自治」を進める議会の対応について、二度にわたって緊急寄稿をしてきた。第1回目は、3月定例会での一般質問中止や傍聴中止の問題点（一般質問の取り下げは次善の策）を指摘した。第2回目は、議会改革の観点からも行政の対応への監視及び政策提言を行う必要があることを指摘した。いずれにおいても日頃の「住民自治の根幹」としての議会の活動が、今回のような危機状況でも問われていること、さらに危機状況であってもその「危機」性を冷静に判断しなければ、首長主導の地域経営にならざるを得ないことを強調したものである。
第３回目の今回は、その第二回目の「議会改革を行政の対応への監視及び政策提言を行う」視点から専決処分について住民自治の作動させる視点から検討してきた。長期化する危機状況に「緊急事態における議会への対応」を考えることである。そもそも危機状況は「常態―危機」のゼロサム（二者択一）ではなく、その間には豊富なグラデーションがあり現状の位置を確認することの必要性について専決処分を素材に考えてもいる。
第2回でも指摘したように、緊急事態における「住民自治の根幹」としての議会を作動させるために、特別委員会の設置は必要だ。今回の事態について、現時点では議会は常態として評価し、通常の議会運営を行う議会もある。逆に、「危機だ、危機だ」と叫んで通常からの逸脱を行った議会もあった。今後、議会対応の検証を行うだけではなく、緊急事態に対する行政対応の検証と行政への政策提言を行うために特別委員会の設置が必要である。
福岡県古賀市議会は、「古賀市議会災害対応要綱」及び「災害発生時の議員行動マニュアル」（災害発生時の本会議運営マニュアル）に即して、「新型コロナウィルス対策会議」を立ち上げ、住民からの要望を集約している。２０２０年3月6日に第1回を立ち上げ、行政と並走している（現時点では第8回（4月7日））。古賀市議会では、同時に議会基本条例に災害対応、要綱に感染症を追加することを検討することを議会運営委員会で確認した。
新年度に入って、補正予算を含めたさまざまな対応が議会には求められる。閉会中では新たな特別委員会設置は困難だとしても、すでに設置されている委員会や協議会等の活用や公式でなくても懇談会で議論を進めてほしい。すぐに、危機状況下の議会改革の年間計画の策定に向けての準備を早急に進めてほしい。
今日、社会ではウェブ会議も広がっている。議会にも活用できる。とくに、産休の議員などが発言する機会の提供など、幅広く活用できる。スピルオーバー効果の1つである。危機状況への対応は、議会版BCPの策定・改編とともに、議会基本条例・会議規則の改正の際のテーマを設定している。
残された課題：危機における二元的代表制の作動
危機状況における議会の作動を二元的代表制の充実の視点から3回にわたって検討してきた。より詳細な議論は、筆者が連載している「新しい議会の教科書」において行いたい。なお、これまでの「緊急寄稿」では主題的に議論されていない論点もそこで行う予定である。
① 危機状況とは何か（日常の議会改革が問われる（日常と例外の連続性の視点）
例外を視野に入れないと、結局例外状況における「危機」を錦の御旗に首長主導政治が確立する。この視点から、「危機状況」を具体的に判定する準備をする（今回の専決処分のルール化もその1つ）。危機における二元的代表制の作動の意義、危機の時間軸と空間軸の設定（複合も想定）、議員の性格（住民・地域リーダー・公職者の認識、議員は議員としてだけで動けるものではない）
② 危機対応体系整備
危機対応体系の整備を行う。災害対策基本条例、地域防災計画（議決事件の追加の有無）、住宅耐震化促進条例、避難所の機能整備及び円滑な管理運営に関する条例、議会BCPなどの体系整備が必要である。これらの多くは、自然災害を対象としているものがほとんどであるが、感染症の蔓延への対応などを含みこんだ条例、計画等が必要になっている。
③ 危機状況下の選挙運動
議員も首長もその任期の終了前には、新たな選挙が行われる。危機状況であっても、そうである（６）。感染拡大防止をしながら、その際の開かれた選挙運動を模索する必要がある。
（１）ただし、東京都と国との調整が難航した。特別措置法では、知事は施設に休止を要請・指示できるが、感染拡大対策は政府による基本的対処方針に基づくとも規定しているからだ。その対処方針では制限の要請・指示を行う際には「国との協議」を行うこと、制限は「外出の自粛を見極めた上で行う」と記されている。
（２）ハンガリーでは、非常事態法が成立した（3月30日）。「理論上では、政府が無期限に超法規的な権限を振るうことも可能」となる。「新法の施行直後、政府は『挙国一致』の名の下に、選挙で選ばれた地方自治体の首長の権限を事実上無力化する法案を国会に提出。首長から激しい反発を受け撤回した。政府が危機に乗じて自治体の権限縮小を狙った格好だ。」という事例も紹介されている（「緊急事態宣言 海外では」『朝日新聞』2020年4月8日付）。
（３）https://www.nikkei.com/article/DGXMZO57727400W0A400C2L83000/
（４）2006年自治法改正以前では「議会を招集する暇がないとき」となっていた。
（５）なお、軽易でも議決による事項でもない「地方税法等の一部を改正する法律」の公布に伴う「税条例」及び「都市計画税」の一部改正が3月には必要になる。税に関わる重要な条例であるが、裁量がほとんどないことから、179条専決を慣行としている議会も多々ある。その場合でも、事前に閉会前に報告を受けたり（兵庫県宝塚市議会）、会派代表者会議で首長から説明を受け専決処分を了承したり（会津若松市議会）する議会もある。
また、通年議会を実施している議会では、この179条専決は理論上不可能になる。
（６）災害などにより投票日に投票ができない、さらに別の日に投票を行う必要があることは公職選挙法に規定されている（繰延投票、公選法57①）。また、大震災にあたって、例外的に臨時特例法が制定されれば、延期が可能となる。
【附記】緊急寄稿（第1回～第3回）にあたって、緊急事態という用語は、一般名詞として活用してきた。しかし、緊急事態宣言が出された今、今後はそれに伴う場合に限定的に用いるべきだろう。緊急寄稿にあたって、前回までの論稿では混在してきたことにお許し願いたい。
【附記２】第1回定例会（3月議会）をめぐって、通常通り行った議会もあるが、右往左往した議会の問題点を指摘し、日頃の議会改革が新型コロナウィルス感染拡大といった危機状況で問われることを指摘した。危機状況は深刻化しているが、ぜひその危機に「住民自治」を進める視点から活動してほしい。特別委員会の設置の提案のほか、古賀市議会の動向も紹介した。
なお、今回紹介できないが多くの取り組みもある。たとえば、板橋区議会は「板橋区議会新型コロナウイルス対策会議」を議会に設置し、議会としての対応を公開している（ https://www.city.itabashi.tokyo.jp/_res/projects/default_project/_page_/001/020/389/gikai-c01.pdf ）。
この苦境にあたって、それぞれの議会は多様で積極的な実践が行っていると思われる。紹介もしていただきたい。
◆著者メールアドレス：teto0717@yahoo.co.jp
【附記3】すでにさまざまな実践が行われている。たとえば以下のものである。とりわけ、緊急寄稿の「続」と「続々」と密接な関連がある。
「板橋区議会新型コロナウイルス対策会議」設置（4月9日）ついては、次のWEBサイトを参照されたい。
https://www.city.itabashi.tokyo.jp/_res/projects/default_project/_page_/001/020/389/gikai-c03.pdf
また、議会として行政に対して提言を行っている議会もある。長野県飯田市の状況については（新型コロナウイルス感染症対策について、執行機関（飯田市新型コロナウイルス感染症対策本部長）に対し、市議会（飯田市議会災害対策本部会議代表）から2回目の提言を行った）、次のWEBサイトを参照されたい。
https://www.city.iida.lg.jp/uploaded/life/70628_165752_misc.pdf
【参考】
地方自治法
第百七十九条 普通地方公共団体の議会が成立しないとき、第百十三条ただし書の場合においてなお会議を開くことができないとき、普通地方公共団体の長において議会の議決すべき事件について特に緊急を要するため議会を招集する時間的余裕がないことが明らかであると認めるとき、又は議会において議決すべき事件を議決しないときは、当該普通地方公共団体の長は、その議決すべき事件を処分することができる。ただし、第百六十二条の規定による副知事又は副市町村長の選任の同意及び第二百五十二条の二十の二第四項の規定による第二百五十二条の十九第一項に規定する指定都市の総合区長の選任の同意については、この限りでない。
○２ 議会の決定すべき事件に関しては、前項の例による。
○３ 前二項の規定による処置については、普通地方公共団体の長は、次の会議においてこれを議会に報告し、その承認を求めなければならない。
○４ 前項の場合において、条例の制定若しくは改廃又は予算に関する処置について承認を求める議案が否決されたときは、普通地方公共団体の長は、速やかに、当該処置に関して必要と認める措置を講ずるとともに、その旨を議会に報告しなければならない。
第百八十条 普通地方公共団体の議会の権限に属する軽易な事項で、その議決により特に指定したものは、普通地方公共団体の長において、これを専決処分にすることができる。
○２ 前項の規定により専決処分をしたときは、普通地方公共団体の長は、これを議会に報告しなければならない。
第百二十一条 普通地方公共団体の長、教育委員会の教育長、選挙管理委員会の委員長、人事委員会の委員長又は公平委員会の委員長、公安委員会の委員長、労働委員会の委員、農業委員会の会長及び監査委員その他法律に基づく委員会の代表者又は委員並びにその委任又は嘱託を受けた者は、議会の審議に必要な説明のため議長から出席を求められたときは、議場に出席しなければならない。ただし、出席すべき日時に議場に出席できないことについて正当な理由がある場合において、その旨を議長に届け出たときは、この限りでない。
○２ 第百二条の二第一項の議会の議長は、前項本文の規定により議場への出席を求めるに当たつては、普通地方公共団体の執行機関の事務に支障を及ぼすことのないよう配慮しなければならない。
第百十三条 普通地方公共団体の議会は、議員の定数の半数以上の議員が出席しなければ、会議を開くことができない。但し、第百十七条の規定による除斥のため半数に達しないとき、同一の事件につき再度招集してもなお半数に達しないとき、又は招集に応じても出席議員が定数を欠き議長において出席を催告してもなお半数に達しないとき若しくは半数に達してもその後半数に達しなくなつたときは、この限りでない。
この記事の著者
山梨学院大学法学部政治行政学科・大学院社会科学研究科教授 博士（政治学、中央大学） 1956年東京都生まれ。 1986（昭和61）年中央大学大学院法学研究科博士後期課程満期退学。専攻は地域政治論。 鳥取県智頭町行財政改革審議会会長、山梨県経済財政会議委員、第29次・第30次地方制度調査会委員（内閣府）、総務省「町村議会のあり方に関する研究会」委員、全国町村議会議長会「議員報酬等のあり方に関する研究会」委員長、等を歴任。現在、マニフェスト大賞審査委員、全国町村議会議長会特別表彰審査委員、議会サポーター・アドバイザー（栗山町、芽室町、滝沢市、山陽小野田市）、地方自治研究機構評議委員、など。 主な著書に、『議員のなり手不足問題の深刻化を乗り越えて』（公人の友社）『議会改革の第２ステージ―信頼される議会づくりへ』（ぎょうせい）『自治体議会の政策サイクル』（編著、公人の友社）『Q&A 地方議会改革の最前線』（編著、学陽書房、2015年）『自治体議会学』（ぎょうせい）等多数。現在『ガバナンス』（ぎょうせい刊）、『議員NAVI』（第一法規）連載中。
