人口30万人を超える自治体議会議員 木田弥
前回に引き続き、「内部統制・監査制度等の改革と住民自治」をテーマに行われた自治体学会議員研究ネットワーク2018研究フォーラムにおける、パネルディスカッションの内容をご報告する。
評判の悪い議選監査委員制度
江藤俊昭（山梨学院大学教授） 幸田先生から昨年の地方自治法（以下「自治法」という）改正について基調講演していただいた。昨年の自治法改正について、議員はともすれば、議選監査委員制度の選択制ばかりに関心が向いてしまう。しかし、議会の監視機能を高めるためには、自治法改正全体を視野に入れて、この改正を議会と住民がどのように活用できるのか、それによって住民自治が向上するのか、という視点をぜひ持っていただきたい。そして、議選監査委員制度をなくす場合もあるかもしれないが、それ以前に、監査委員制度とはどういうものであって、この制度を高め、強化するためにどうしたらよいか、その際、議選監査委員が現状においてどう機能しているのか、まずは、全体的な議論が必要。そもそも議選監査委員制度は、評判が悪い。本日は、制度をなくすことも含めて広く考えていきたい。
監査委員制度はもともと異質で、教育委員会や公平委員会など他の行政委員会が合議制であるのに対して、監査委員だけが監査権限を有する独任制をとっている。加えて、議員の身分を残したまま議員が執行機関の一員となる議選監査委員制度は、そもそも異質である。
幸田先生からこうした制度となった背景について紹介していただき、その後、廣瀬先生から監査委員制度と議選監査委員の選択制について考える場合の論点を示していただきたい。その上で３人のパネリストに議論をしていただきたい。
監査制度のあり方に多様性があってもよいのでは
幸田雅治（神奈川大学教授／弁護士／元総務省行政課長） 監査制度をどう位置付けるかということが課題である。まず、議会と監査制度の役割分担の問題がある。議員という身分を持ったまま独任制の監査委員になる必要があるのかという議論は昔からあり、第29次地方制度調査会では、監査制度について突っ込んだ議論がなされた。同調査会で議論が始まった当初は、議員は議会としての監視機能を果たすべきであり兼職禁止にすべきではないかという有識者の意見が多かった。続いて、監査委員のあり方として、どういう能力を監査委員に求めるのか。監査委員に求められるのは、独立性と専門性であると思う。同調査会では、議選監査委員制度見直しと同時に、自治体職員OBの監査委員も廃止対象として議論になった。自治体職員OBは、自治体の業務をよく知っている。OBだから甘くなるという指摘もあった。しかし、必ずしも甘くなるという実態でもないという意見も出された。今次の自治法改正でも、自治体職員OBの監査委員については特に改正すべきという議論にはならなかった。議員については、専門性をどう考えるかが課題である。議会は、住民の代表として二元代表制の一翼を担っている。しかし、監査委員として選任された議員個々が、監査委員として必要とされる専門的な知見を有しているのか。議選監査委員は、議会内では、議長・副議長に次ぐ位置付けとなっている。監査の機能と制度について、優先順位を全国的な統一性に置くのか、それとも多様性を認めるべきなのか。このことは、統一型なのか分権型なのかという議論でもある。制度のあり方に多様性があってもよいのではないか。議選監査委員制度を認めないという考え方と、必置ではなく選択制とする考え方の２つがある。全国統一でなくても多様なものでよいのではないか。その点は自治体自身が判断するべきではないのか。一方で、住民の関与のあり方も議論としてはある。住民の中には、十分な専門性を持った人もいる。そうした住民の関与も認めていくべきではないのか。また、議選監査委員制度については、選択だけの問題ではなく、議会全体としての監視機能や監査制度の実効性を上げるためにどうすべきかについて議論した上で、議選監査委員制度の廃止や存続について選択すべきであろう。
また、議会の少数者権について日本は非常に弱い。例えば、日本の国政調査権の行使も、過半数議決が必要。自治法の100条調査権も同様に過半数が必要である。一方、ドイツでは国政調査権は４分の１の議決で行使できる。監視機能あるいは監査というのは問題点を是正するものだから、多数派でなければ是正できないというのはおかしい。衆議院には予備的調査というのが認められている。委員会における議決、若しくは40人以上の議員の賛同で発動できる。国政調査権とは違って強制権限はない。当初は、公明党などが活用して実効が上がっていたが、最近では例が少なくなっている。参議院にはこのような制度はない。条例で予備的調査のような制度を制度化する可能性はあるのではないか。しかし現状では、そういった制度を制定している自治体はない。こういった点も含めて、議会の監視機能について幅広く議論すべきである。
監査に住民代表としての議員が参加することの意義
廣瀬克哉（法政大学教授） 議選監査委員制度には、制度的な変則性あるいは矛盾がある。議選監査委員は、執行機関の一員に議事機関の議員が加わって兼務するもの。この矛盾をどう評価するか。根本的には、監査委員を執行機関として設計したことにも問題がある。米国のGAO（会計検査院）や英国などの監査組織は、議会の機関として機能し、執行機関を監査している。その論点は制度の大手術になるので、ここではこれ以上触れない。
機能という点では、専門性を考慮して、議選監査委員以外であれば、公認会計士、税理士、弁護士、自治体職員OBというメンバーが多い。こういった人たちが有する専門性は、自治体の監査として十分であるのかという論点がある。必要な要素をいくつかカバーしているとは思うが、政策的な判断、当否を監査委員は求められないのか。議選監査委員は、議会の審議を常に行っているから、理念的にいえば政策判断をするという専門性を持っている。政策判断という専門性を、監査委員に求められる専門性としてどう評価するのか。議選監査委員となることで、議員が行政実務についての知見を得る貴重な研修機会となっている側面も否めないが、これは副次的な成果であり、本筋の議論ではないだろう。
では、そういった議選監査委員についての理念的な側面が監査委員の中で本当に機能しているのかということでは、大いに疑問がある。一定の役職のローテーションの中で、議長・副議長ともうひとつという位置付けでの三役。議会内部の役職ではないので、報酬という観点からそのような位置付けがなされているのだろう。報酬を見直すという議論もあるだろう。議会内名誉職、ローテーションの中に入ってしまった議選監査委員を存続させる意義が果たしてあるのか。
理念的な議論とするなら、監査・監視に、住民の視点をどう反映させるかを考えてみたい。自治体職員OBは気持ちの上で住民のためにというモチベーションを持てるかもしれない。公認会計士、税理士、弁護士も理念的な視点は持てるが、どちらかといえば、それぞれの職務経験に基づく専門性の発揮が期待される。それに対して選挙で選ばれて議会の議員になっている人が監査委員に就くということは、もうひとつの期待される理念的役割として、住民代表による監査ということがあると思う。実態として、住民代表であるということをどのように現実化するかということは、そう簡単なことではない。住民が選挙で選んだ議員の中から、常に監査委員の一定割合として議選監査委員が参加することを通しての、住民の関与のもとでの監査。この点もひとつの重要な論点になるのではないか。以上のようなことについて、これから議論していきたい。
江藤 幸田さんから議選監査委員制度の歴史的経緯を語っていただいた。議選監査委員制度導入と同時に、監査請求制度も導入されたが、あまり活用されていない。
全国的にも珍しい、議選監査委員を廃止した大津市議会局の清水さんの意見を伺いたい。ちなみに、大津市以外の廃止事例は、大阪府、愛知県大府市があるだけである。
清水克士（大津市議会局次長） 大津市議会局次長の清水です。私は、自治体職員の立場からお話ししたい。執行部にいたとき、監査委員と対峙（たいじ）する実地監査は、真剣勝負の場であった。ところが、議会局に来て実地監査の印象は一変した。代表監査委員や識見監査委員は、隣にいる議選監査委員に忖度（そんたく）して、いかにも質問しづらそうであり、議選監査委員も自らを監査することになるので、天に唾するような感じの微妙な空気となるからだ。それが、制度的に無理があるからではないかと感じたきっかけである。私が議会局に来てから、議選監査委員が議会のために具体的に役に立ったことがあるかと問われれば、少なくとも大津市議会では皆無である。
私的にはともかく、公的に立法論を語ることは学者や官僚の仕事であり、地方現場の職員が語る意味はないと思っているので、議選監査委員の選任が法で義務付けられているなら仕方がない。しかし、法改正がなされて、議選監査委員制度の存廃を地方で決められるようになったのなら、そのときは廃止するしかないと個人的に思っていた。それで改正自治法が成立したとき、少なくとも施行日までに大津市議会として結論を出すべきだと、最大会派の幹事長に打診したら、「あなたはどう思うのか」と聞かれた。当然、制度論からいえば廃止するしかないと伝えたが、制度論の観点から議会運営委員会で議論するのは難しいといわれたこともあり、大津市議会としては制度を継続することのメリットやデメリットの観点から議論された。
だが、ここでは、私の個人的な考えを述べたい。
制度論と機能論は並列で語られがちであるが、そもそもは制度論の観点から議論し、制度存続が許容されると結論付けてから、機能論の議論に移るべきである。機能論は内部の論理であり視点である。しかし、議論は、最終的には市民の利益になるという前提はありながらも、実際には議会内のメリットやデメリットの話に終始してしまう。国においては、権力は必ず暴走するということを大前提に三権分立でお互いにけん制する仕組みになっており、地方においても二元代表制により執行機関と議事機関を完全に独立させることで、互いにけん制する制度となっている。ところが、その独立性の例外をつくるという、そもそもの制度論で問題を抱えるような制度なら、議会内部のメリットやデメリットの話ではないのではないだろうか。
ある勉強会で、現職の衆議院法制局の方にお会いする機会があった。その際に、議選監査委員制度についての個人的見解を聞いた。「今、新たな制度として議選監査委員制度が議員から提案されたら、あなたは認めますか？」と聞いたところ、「それは難しい」と答えられた。制度的に無理があるため、今だったら認められないと。もちろん役所内部の法制審査の場でも認められないだろう。現状、合法化されているから、制度としては存在しているが、もし今、執行部が、監督者と被監督者が被るような制度設計の提案をしてきた場合、議会は素直に認めるだろうか。いくらメリットを主張されても、何を勝手な提案をしてくるのだという議論になるだろう。
議選監査委員制度の根源的な問題点は、二元代表制の理念に反するということである。議事機関の構成員でありながら、執行機関の特別職になるという制度設計は好ましくない。行政のシステムの中でも監督者と被監督者が被るような制度がいくつかあるのは承知しているが、制度の効果が減退するのは間違いない。
政治的効果、いわゆる用心棒説への期待というのも問題点としてある。この説は平たくいうと、監査委員に議員を加えておけば、監査結果等について後々、一般質問等で仕返しされるかもしれないから言うことを聞かざるを得ないだろうという思惑に基づいているものだ。江戸の敵を長崎で討たせないようなことに期待した制度設計など、いかがなものだろうか。また、実体験上も私が執行部にいたとき、実地監査で代表監査委員の指摘に対して強く反論したことがあるが、その場に議選監査委員がいようとも、恐れをなして反論をやめようなどとは、全く思わなかった。本当に議選監査委員を置くことに、そんな政治的効果があるのだろうか。
さらに大きな問題は、監査で得た情報の守秘義務との関係。議員本来のやるべき仕事が、事実上制限されるのはいかがなものか。法的に決められているわけではないが、議選監査委員は、決算審議からは外され、一般質問もしないことが通例とされているところが多い。これでは本末転倒ではないか。議選監査委員になるために議員になった人はいないだろう。議員としての重要な権利を事実上制限する制度はおかしい。また、どこまでを守秘義務の範囲と判断するかは、個人の資質に大きく依存する。他の議員からも、どこまでが監査で得た情報なのか見えないので厳密にチェックのしようもないが、何となく監査から聞いた情報を基にしているのではないかという疑念が生じる。そんなリスクを冒して、公正に監査情報を議会にフィードバックしようと思えるだろうか。個人の良心に依存するような制度設計は、普通はあり得ない。
大津市議会としては、機能論の観点から議論した。まずは、同志社大学の新川達郎教授を議員研修会に招聘（しょうへい）して、議員全員で監査のあり方についての認識を共有した。次に議選監査委員経験者にアンケートとヒアリングを行い、識見監査委員にもヒアリングをした。その結果、議選監査委員個人として得た情報を、議会の監視機能強化に生かすことは制度上困難であり、自治法上の独立性と専門性を担保する観点から、最終的には議選監査委員制度は廃止することとした。
さらにこれまでの議論の経緯から、議選監査委員が果たしてきた役割を踏まえて、議会と監査委員との情報共有の仕組みを考えていこうということになった。具体的には、監査情報の共有という意味で、これまでも決算常任委員会において代表監査委員から意見陳述をしてもらっていたが時間的にも短かったので、今後は質疑応答も含めて半日確保するなど、議事日程の観点から充実を図ることとした。定期監査結果は、市長には年２回報告されていたが、議会には書面が回ってくるだけだったので、全員協議会で定期監査結果の報告を受けることになった。さらに、議会の情報を監査にフィードバックするために、詳細な議事日程が決まった段階で監査事務局に伝え、監査委員にできるだけ委員会傍聴に来てもらいやすくするよう措置することにした。また、本会議と委員会の会議録調整には通常３か月かかっていることから、初校の段階で内部情報として監査委員に渡すことによって、議会の議論を迅速に伝えることにした。
大津市議会としては、これらの措置をもって、議選監査委員制度に代えて議会の監視機能強化を図ることになったのである。
江藤 議会の機能をどう担保しているのか強調していただいた。後半部分の論点は、議選監査委員制度を廃止しなくてもやらなくてはいけないこと。ぜひ参考にしていただきたい。
