山梨学院大学大学院社会科学研究科長・法学部教授 江藤俊昭
はじめに
地方自治法等の一部改正法が国会を通過した。「等」としているのは、地方自治法（以下「自治法」という）だけではなく、地方独立行政法人法（以下「地方独法」という）の一部改正があったからである。
周知のように、この間の自治法改正の内容の多くは、地方制度調査会（以下「地制調」という）答申（及び意見）を踏まえて行われている。今回の改正（自治法と地方独法）は、第31次地制調答申に基づいている。ただし、この答申は最終の総会において、全会一致ではないという委員（武藤博己）からの発言が出て、畔柳信雄会長自身も「まさに武藤委員に私のかわりにおっしゃっていただいたようなところがある……きょういただいた御意見で今後の検討課題ということについては事務局とも十分に踏まえまして対応してまいりたいと思います」（第３回総会、2016年２月29日）と引き取った。このこともあり、法律案の形成に時間がかかっている。それだけではなく、答申と内容が異なる項目もある。この異なる内容は、本改正をめぐる争点ともなっている。
自治法の一部改正は、ガバナンスの強化という視点からの改革である。同時に、アングルを変えて読むと、住民参加や議会の拡充にも活用できる。改正によってどのような活用が可能か、その際の留意点、つまり課題も併せて示したい。
もちろん、議会による活用というと、議会自体の問題点を挙げる方もいる。政務活動費の不正受給、首長提案への追認機関化などである。こうした問題はあるが、今回の改正は一方ではこうした状況を改革するためにも、また新たな議会を創り出す上でも活用できるものがある。
住民自治、その根幹としての議会活動の充実に活用できるかという視点から、改正法を考えたい。なお、自治法等の抜本的な改革という視点からは、様々な提案ができる。ただし、本稿では現行法体系を踏まえて改正法についてベターかどうかという視点でのみ論評したい。第31次地制調答申との関係も問うことになる。
「上」（今回）においては、自治法等の改正の概要を議会改革の視点から確認する。住民福祉の向上に活用する視点からのものである。「下」（次回）においては、改正項目それぞれの意義と自治法等の改正を含む課題・留意点を確認する。
１ 自治法等の改正
（1）自治法等の一部改正の概要
第193回国会（常会）において、「地方自治法等の一部を改正する法律」が可決された（衆議院５月18日、参議院６月２日）。
改正の目的は次のとおり、「地方公共団体等における適正な事務処理等の確保並びに組織及び運営の合理化を図るため、内部統制に関する方針の策定等、監査制度の充実強化、地方公共団体の長等の損害賠償責任の見直し等を行うとともに、地方独立行政法人について、その業務への窓口関連業務等の追加及び適正な業務を確保するための規定の整備を行う等の措置を講ずる」ための改正である（総務省「地方自治法等の一部を改正する法律案の概要」）。いつものように「等」の連発で非常に読みにくい。とはいえ、後述の議論を踏まえて再読すれば、端的にまとめられているものである。
具体的な改正条文は、別途参照していただきたい。ここでは、まず概要を確認しよう。表１の左欄が改正の主要項目である。右欄は、今後議会が議論し活用すべき手法を列挙している（詳細は後述）。
改正の重要項目は、内部統制に関する方針の策定等、監査制度の充実強化、決算不認定の場合における地方公共団体の長から議会等への報告規定の整備、地方公共団体の長等の損害賠償責任の見直し等（以上、自治法改正項目）、地方独立行政法人の業務への市町村の申請等関係事務の処理業務の追加、地方独立行政法人における適正な業務の確保（以上、地方独法改正項目）、である。
表１ 地方自治法等の一部を改正する法律（閣法55号）と議会の対応
（2）人口減少社会への対応を目的とした改正
自治法等の改正は、周知のとおり第31次地制調の答申に基づくものである。この答申については、別稿を参照していただきたい（江藤 2016）。確認の意味で、答申の目次を再掲しておく。
表２ 第31次地制調答申の目次と答申の論点（概要）
この答申を踏まえた法律となっていることでは従来と同様である。ただし、いくつかの重要項目では、その答申内容とまったく異なる法律となっている。詳細は後述するが、主要には、全国的な監査基準の策定や監査委員の研修等の支援等を行う全国組織の設立はなくなっていること（これに伴い国の指針、大臣による策定の指針や助言の義務化）。４号訴訟の訴訟係属中の議会の権利放棄の制限がなくなっていること（賠償責任限度額の条例での設定、放棄の場合に監査委員に聞くことの義務付け）などである。
とはいえ、原則的には、答申を踏まえたものとなっている（図１参照）。
図１ 地方自治法等の一部を改正する法律案の概要
なお、第31次地制調答申において多くの紙幅を割いている広域連携、特に連携中枢都市圏等については、今回の改正の対象となっていない。運用で可能という判断であろう。
（3）法律改正への議会の対応――議会力アップを目指して――
自治法等の改正を住民福祉の向上につなげることが必要である。すでに、改正項目について確認してきた（表１左欄参照）。その項目ごとに議会としてどのように活用すべきかを示したのが、表１右欄である。再度、参照してほしい。そして、自治法等改正の項目にどのように議会がかかわるかを図示したものが、図２である。
図２ 自治法等改正項目の議会による活用
今回の自治法改正では、議会制度改革は、監査委員の議選の選択制以外、対象外と思われるかもしれない。しかし、議会にとって住民福祉の向上につなげることに活用できる様々な改革が盛り込まれている。表３は、改正法を議会で活用する際のチェックリストである。
表３ 改正法を議会が活用する際のチェックリスト
〔参考文献（時評に限定）〕（次回参照分を含めている）
◇阿部泰隆（2016）「地方制度調査会における住民訴訟制度改正の検討について」自治研究92巻１号（2016年１月号）
◇阿部泰隆（2017）「住民訴訟改革のあり方――地方制度調査会答申、懇談会、法案の問題点」自治総研462号（2017年４月）
◇天池恭子（2017）「地方公共団体におけるガバナンス強化等に向けて――地方自治法等の一部を改正する法律案」立法と調査388号（2017年５月号）
◇安念潤司（2017）「地制調答申と監査制度」自治実務セミナー2017年１月号
◇今井照（2017）『地方自治講義』ちくま新書
◇江藤俊昭（2016）「第31次地方制度調査会と住民自治（上・下）」議員NAVI 2016年４月11日、４月25日
◇金井利之（2017）「住民訴訟制度と首長へのガバナンスのミライ」ガバナンス2017年１月号
◇木田弥（2016～）「議選監査のすゝめ 第１回〜」議員NAVI 2016年12月12日～
◇清水涼子（2016）「地方公共団体のガバナンスの一層の向上に向けて」地方自治821号（2016年４月号）
◇後藤・安田記念東京都市研究所（2016）「特集２ 第31次地制調答申から考える『ガバナンス』」都市問題107巻10号（2016年10月号）（特に石川恵子、飯島淳子両論文）
◇町田祥弘（2017）「地方公共団体における内部統制の制度化について」地方自治831号（2017年２月号）
〔報告書・意見書等〕
◇総務省（2009）『内部統制による地方公共団体の組織マネジメント改革～信頼される地方公共団体を目指して～』（地方公共団体における内部統制のあり方に関する研究会）
◇総務省（2014）『地方公共団体における内部統制制度の導入に関する報告書』（地方公共団体における内部統制の整備・運用に関する検討会）
◇地方自治研究機構（2017）「市区町村等の内部統制型リスクマネジメントに関する調査研究」
◇日本弁護士連合会（2017）「地方自治法等の一部を改正する法律案中監査制度の見直しに関する意見書」
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