三菱UFJリサーチ&コンサルティング コンセンサス・デザイン室長 西尾真治
深刻化する公共施設の老朽化問題
～国民生活の安全・安心に直結する公共施設の維持・更新が財政的に困難
公共施設の老朽化が進行しており、深刻さを増している。平成24年12月に発生した笹子トンネルの天井板崩落事故を契機として、この問題への注目度が一気に高まった。笹子トンネルは昭和52年に開通しており、事故が起こったときは開通から35年が経過していた。施設ができてから長期間が経過する中で、ずさんな点検などで施設の劣化が進んだことにより、大事故につながったと考えられている。
笹子トンネルと同様、高度経済成長期後期以降の1960年代～70年代に多くの公共施設が整備されている。一般に、コンクリートの建造物の耐用年数は60年程度といわれる。天井や外壁などの非構造部材や設備類の耐用年数はさらに短く、点検や手入れが十分でなければ、老朽化とともに事故の危険性も高まる。すでに十分な修繕や改修を行う予算が確保できず、危険性の高まった古い橋を通行止めにするような事例も増えつつある。今後、高度経済成長期後期以降に建設された多くの公共施設が一斉に建替え・更新の時期を迎えると、その経費を全て賄えるだけの財源はとても確保できない。「国土交通白書2012」における国土交通省の試算によると、今後50年間に必要となるインフラの維持管理・更新費の約16％が不足するとの推計値も出されている。
自治体においては、事態はさらに深刻であり、将来コストが現状の２～３倍以上に上ると推計している自治体が多い。古い橋を通行止めにするケースについても、国や政令市が管理する橋ではそういったケースはほとんど見られず、市町村が管理する橋で通行止めが大幅に増加しており、小規模な自治体ほどより先鋭的に問題が顕在化しつつある。
【公共施設マネジメントとは】
一般に「公共施設」という場合には、行政が保有するいわゆるハコモノ（庁舎、学校、図書館などの公共建築物）を指すことが多い。しかし、いわゆるインフラ（道路、橋りょう、上下水道などの土木構造物）についても、老朽化の問題は同様に深刻化している。
総務省は、「公共施設等」という表現で、ハコモノとインフラの両方を捉えて、一体的な対策をとることを自治体に要請している。そこで、本稿においても、「公共施設」という場合には、ハコモノとインフラの両方を含めた広義の概念として捉えることとする。
また、自治体が自ら保有する公共施設の状況を把握し、それらを維持管理・更新するための将来コストを推計した上で、中長期的に適切に維持管理・更新していくため、施設の再配置や統廃合を含めた総合的な管理を行うことを「公共施設マネジメント」と呼ぶこととする。
国の対策が本格化する一方で広がる自治体間格差
～自治体は自前で公共施設の維持・更新が求められるが、対応できない自治体も
こうした状況を踏まえ、国は対策に本腰を入れ始めている。省庁横断の連絡会議を平成25年10月に設置するや、翌11月には「インフラ長寿命化基本計画」を策定し、国を挙げて計画的にインフラの維持管理・更新を行うための方針と体制を整備した。それを受けて、総務省は平成26年４月に指針を示し、全国の自治体に対して、自ら保有する公共施設等について、「公共施設等総合管理計画」を策定することを要請した（図１）。平成26～28年までの３年間は、計画策定に要する経費の２分の１を特別交付税措置する財政支援策も打ち出され、平成27年４月１日現在の総務省調査では、全ての都道府県・市区町村が公共施設等総合管理計画を策定する予定であると回答している。
図１ 公共施設等総合管理計画の策定に関する取組の内容と財政措置
ただし、その策定（予定）年度の内訳を見ると、平成26年度までに策定済みの自治体はわずか4.2％にすぎない。平成27年度中に策定予定の自治体も26.3％にとどまる。残りの約７割に及ぶ大多数の自治体は、平成28年度以降に策定することとしている（図２）。これらの自治体の中には、まだ具体的な策定作業に入っておらず、体制も未整備で、どこから手をつければよいのか分からない、という状況の自治体も少なくない。
図２ 公共施設等総合管理計画の策定に関する取組の内容と財政措置
計画を策定した自治体に対しては、計画に基づく公共施設等の除却や集約化・複合化、転用に対する地方債の発行を特別に認める新たな特例措置が創設されている。早い段階で計画を策定した自治体の中には、早速これらの特例措置を活用して計画の事業に着手する自治体も見られ始めている(1)。
このように、自治体が自らの責任で公共施設を維持・更新する方向性が示されている中、すでに計画を策定し、国の支援措置を活用して具体的な行動を始めている自治体がごく一部で見られる一方で、計画策定の見通しさえ立っていない自治体も少なくない。自治体によって取組に大きな差が生じているのが実情である。しかも、取組が進んでいるのは、公共施設の保有量が他の自治体より少なかったり、財政的に余裕があったりするような比較的恵まれた自治体であることが多い。直ちに踏み込んだ取組が必要な深刻な状況にある自治体は、深刻であるがゆえに有効な解決策を提示することが難しく、手がつけられないようなケースもある。また、小規模な自治体は、計画策定のための体制が十分に整備できず、先送りになりがちな傾向もある。こうした自治体は、今後短期間で急いで計画をつくるとしても、形式的な計画しか作成できない可能性もある。そうしている間にも公共施設の老朽化は進行し、抜本的な対策がとられないまま問題がより深刻化することも考えられる。
問われる「議会力」
～議会の調整の遅れは取組の遅れに直結、自治体は「各論反対」を乗り越えられるか
こうした自治体による取組の格差に、議会の対応のあり方が大きく影響している。なぜなら、公共施設は行政サービスと密接に結びついており、市民生活への影響が大きく、議会での議論がないまま、執行部のみで公共施設のあり方を決めることは基本的に想定できないからだ。「公共施設等総合管理計画」を策定し、実行していく上では、議会における議論や意思決定が不可欠であり、議会における調整がスムーズにいかなければ、それだけ自治体の取組は遅れていくことになる。
とりわけ、今後人口減少社会が本格的に進行していくことを踏まえれば、過剰となる公共施設を身の丈に合わせて減らしていくことが、公共施設の適正化の基本的な方向性となる。これまでの人口増加・高度経済成長の右肩上がりの時代においては、拡大する利益をいかに分配するか、が政治上の大きな課題であった。しかし、人口減少・低成長の右肩下がりの時代になると、身の丈に合わせてサービスを縮小するという、いわば「不利益」をいかに分配するか、あるいは「負担」をいかに分かち合うか、といった、市民の合意形成がより難しい時代に移行していく。
このような難しい合意形成が求められる時代に、議会は調整力を発揮できるであろうか。過剰となる公共施設を減らす方向で適正化を図るとき、個別施設を統廃合しなければならないような場面も出てくるであろう。そのときには、自治体全体の中長期的な観点で公共施設の適正化を進めるという「全体の奉仕者」としての視点と、地域で公共施設を利用する市民の利便性に配慮するという「地域の利益の代表者」の視点とのバランスをとることが求められる。議会が後者の視点ばかりに立った「各論反対」の場となったり、施設を適正化することに対する市民の反対感情をあおり政争の具としたりすることがあれば、取組は遅れ、事態は深刻化するであろう。そのツケは、確実に市民に回ることになる。
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