龍谷大学政策学部教授 土山希美枝
１ とても単純な質問
議会は議論しているか？議論する場になっているか？という問いから、連載を始めたい。
この問いが「ハイ」という答えを期待していると思う読者は少ないだろう。議会改革の様々な取組みを見て触れて感じるのは、議論だけでなく、対話も、討議も、つまるところ「話し合い」成分が議会には足りないのではないかということだ。
２ 議会と話し合いをめぐる現状
議会で行われる話し合いの場を想像してみよう。議員は「関心が低い市民」や「責める市民」にしょんぼりし、市民は「面白くない議会」にがっかりする「心が折れる議会報告会」。制度は導入したものの機能しない「盛り上がらない議員間討議」。「残念な質問・もったいない質問」に「やり過ごし答弁」という不毛な審議の場。自分がかかわって決めたわけではないルールなのに異議申立ての機会もない「申合せ」。同じ議員なのに会派同士の壁は厚く、会派がホームで議会はアウェイ、無会派は何となく疎外されがち。事務局というお世話係に依存して、自治の機構のはずの議会の自主的自律的運営つまり「議会自治」が乏しい。意欲に燃える新人議員は失望して諦め、改革に取り組んできた中堅議員が疲弊して去る。議会がそんな場であれば、機能が弱いのも、関心が低いのも、なりたい人がいないのも、当然ではないか？そして、これらが誇張にすぎるといえる自治体議会はどれくらいあるだろうか。
３ 議論の前提は議会にあるか
ではなぜ、議会に「話し合い」成分が足りないのだろうか。
単純にいえば、議論の前提そのものが成り立っていないからだ。
議論が行われるときは、結論をその議論によって形成することが当然の前提のはずだ。議論が必要になるのは、「すでに分かっている正解」がなく、「自分たちなりの答えを自分たちでつくる」ときだからだ。そのため、構成員の多様な意見を集約していく過程が議論として必要になる。首長提出の議案審議では、議案という「仮の答え」がこれでいいかという議論になるが、それでもハイかイイエかだけでない「結論の自由度」があることが議論の前提のはずだ。
この、「結論が、その議論の構成員によって、議論を通じて形成されること」という議論2の前提が、現状の議会に成立しているだろうか。
むしろ、神原勝氏が「追認機構」と指摘した（1）ように、議論の前提とは逆に、議会は首長提出議案が「解答として正しい」ことを追認し裏書きする機構として成り立ってきたのではないだろうか。日本の近代化の過程で、行政は「絶対・無謬（むびゅう）」の強い権力主体として政策を展開し、自治体行政はその下部機構として「法の執行」を担ってきた。高度成長期から2000年分権改革に至る「自治体の政府化」を経てもなおその感覚は残り、議会審議は行政が「正しい解答」を示していることを前提に、それを追認し正統化する機会として機能しているのではないか。
議案が「正しい解答」であるという前提であれば、議案が修正されることは、行政が「間違っていた」ということ、議案が「間違っていたから直された」ということになる。行政は「正しい」はずが「間違えた」となると、誰かのメンツがつぶれたり責任問題になったりする。そういうわけにはいかない。でも、実際には、いろいろマズいところや問題がある。だから、表から見えないところで、誰かが、何とかしている……かもしれない（2）。表向きは、行政の提案どおり可決された事実だけが残る。市議会議長会の調査によれば、議会の議案の91％が市長提案で、その99.1％が変更なく可決される（3）。「正しい解答」が明らかなときには議論は不要だ。議論には時間がかかるのだし、「正解」を持つ者がバリバリ進めるのが効率的だ。行政が「正解」を持っている、行政に任せればうまくやる、という前提なら、行政はやりたいことをやることができ、議会は行政の「正解」をかたちばかり「検算」する軽い負担ですむ。Win-Winの相互依存関係といっていいかもしれない。
議論が必要となる前提がなく、ましてや、行政が「正解」を持っている前提なのであれば、議会の「議論」が形骸化するのは当然だ。審議は議案を正統化する手続過程として機能して、議会は追認機構になる。
４ 政策にはなぜ議論が必要か
しかし、当然の事実として、自治体政策には、「すでに分かっている正解」はないし、行政が「正解」を示して「うまくやる」とも限らないのだ。
だから、議会は、「正解」のない中で、多様な利害と価値観を持つ構成員にとって「自分たちなりの答え」を形成しなければならない。しかも、その決定はその地域に住む人々すべてにかかわる。だから、「見える場」でなされる必要がある。では、議会は議論によって何についての「答え」を形成することが期待されているのだろうか。目線を変えて、人々と社会、そこでの自治体の役割から確認してみよう。
私たちのくらしは、誰もが、意識しているかいないかにかかわらず、〈政策・制度〉のネットワークの上に成り立っている。ライフラインはもちろん、日々のごみ捨てから緊急時の対応まで、誰かが社会に提供する〈政策・制度〉を基盤とし、必要なときには自分がその主体になる。自治体ももちろん、政策課題の現場つまり人々のくらしに最も近い政府である（4）。
こんにちの都市型社会（5）にとって、政府の役割とは、「その地域の人々にとって必要不可欠な〈政策・制度〉を整備する」ことにある。国も自治体も、範囲や権限の差はあれ、政府である。政府は人々から強制的に集めた資源で政策を整備し、強制力を持つ法令を整えるため、そうした強制が許される範囲は「必要不可欠」、「必要最低限」に限られる。また、社会にあふれる無限の課題に、限りある資源を配分して自治体〈政策・制度〉を整備する以上、一つひとつの政策効果が高いことが望まれる。つまり、よい政府の条件とは〈政策・制度〉を、①人々の「必要不可欠」に応じて、②それぞれの効果が高いものを整備するということになる。
しかし、①何が「必要不可欠」かということにも、②どの政策なら効果が高いかということにも、「あらかじめ分かっている正解」はない。もちろん、自治体が行っている1,000にも上る事業すべてを常時ゼロから意思形成することは現実的でないし、行政の裁量に任されている部分も大きいが、必要なときには「自治体としての意思決定」を議会が行う。必要不可欠以上のことが計画されているとき、必要不可欠なのに対応していないとき、既存〈政策・制度〉の効果が低いとき、そして、議論つまり多様な意見を踏まえて「自治体としての意思形成」をしていく必要があるとき、それを〈争点〉として議会における議論は起動しうる。
単純にいえば、争点つまりモメゴトがあるとき、議会の出番があるのだ。
５ 議会という議論のヒロバ
金井利之氏が「討議広場（フォーラム）」としての議会で論じる（6）ように、その議会という「場」で議論するのは、議員だけとは限らない。最後の意思決定つまり議決はその権限を預かる議員集団で行われるが、議会という「議論の場」で発話する主体は、多様でありうる。〈政策・制度〉を執行する側は事実上すでに入っているし、〈政策・制度〉の当事者（7）である市民も、あるいはその問題を専門領域にする者も入りうる。また、その「場」は議場だけとも限らない。市民との対話の機会や専門的知見の活用というのは、意識していなくても、ヒロバ（8）としての議会の機能の発露だ。
議会という機構は議員によって構成される議場だけにとどめられるものではない。議決する権限を持つ構成員の「よき決断」に資するため、多様な話し合いを市民と、執行機関と、専門家と展開する。その〈争点〉は「みんなの関心事」（9）であるから、原則として「見える場」で行われ、「見える場」で行われるから「みんなの関心事」になる。モメゴトがあるときこそ議会の出番である。「正しい解答」のない、その社会を構成する人々が利害関係者である〈争点〉について、様々な意見が出され、集約され「自治体の意思」が形成される過程が展開される。そこに「ヒロバとしての議会」の姿を見ることができよう。
６ 議会に成果主義を
議会に議論する前提が成り立っておらず、むしろ追認機構になっているという提起が的外れでなければ、その結果として、議会が「何をしているか分からない」という評価を得るのは不自然なことではないだろう。2018年の早稲田大学マニフェスト研究所の調査では、自治体議会についても議員についてもおよそ半数がそう答えている（10）。
市民の関心の低さといえばそこまでだが、自治体議会とは何をするところで、市民にとってどんな存在か、そこに選ばれる議員とはどうあるべきかといった機構についての基本的認知が低いという事実はもっと自覚されるべきだ。
そもそも、支持し後援する特定の議員を持たない「一般の」市民に、議員や議会に触れその役割が分かったと体感できる機会はどれほどあるのか。議会と市民との関係は、議員と支援者の関係の集合であって、それとは違う関係の始まりの一歩がようやく議会報告会なのではないか。広報だって、議会像や議員像、議会という存在の意義や魅力を伝えるものになっているか、行政の広報と比べてみればよい。「議会として」の市民へのアプローチは、極めて貧弱だったといっていい。
もちろん、あるべき議会像、議員像を広報し、認知が多少上がったとしても、その議会、議員が市民にどんな成果をもたらしたかが現実に見えなければ、広報は空虚な宣伝にしかならない。では、議会の成果とは何か。自治体の役割が自治体〈政策・制度〉の整備なのだから、その「よき整備」に議会がどれだけ役立ったかである。ミクロには個別事業から、事業のパッケージプログラムとしての計画、執行の公準である条例・規則・要綱など、自治体〈政策・制度〉そのものが、議会と行政の機能が作用して生み出す共同成果物だ。議会の成果とは、議会の権限を行使して自治体〈政策・制度〉をより「よい」ものに制御する営為なのだ。
その「実績」の積み重ねと、実績の「周知」がなければ、今の議会が提示する議会像、議員像に対する認知も、実体がないのなら広まらない。議会への信託に応えるとか、議会に市民の信頼を得るとかといったことは、結局、「我が自治体の〈政策・制度〉は、（行政だけのときよりも）議会がいるからいい状態に整備される」ことを、実績と広報で市民に認知してもらうことなのだ。そうでなければ、議会不信も議会不要論もなくならない。今こそ、「議会の成果主義」が必要なのだ。
７ 現実からスタートする
だが、そうした「議会の成果主義」を進めるにも、そもそも「議会の成果」を出すためにも、議会における、議会をヒロバとする話し合いが必要だ。ここでまた、議会が「議論の場」、「話し合いの場」になっているか、という問いに戻る。「ハイ」でないなら、その現実を変えていけるかという問いに進む。
思えば私たちの社会自体「正しい解答」があることを前提にしがちで、教育システムも「正しい解答」を要領よく持ってこられる順に頭がいいという序列であるためその訓練をしていて、正答がない問題に話し合いを通じて「自分たちなりの答え」を自由に形成していく5という訓練は十分ではないように見える。
あらゆる変革は少数者の問題提起から始まるのに、〈争点〉を提起する「お騒がせ」は、争点の是非にかかわらず謝罪を求められることがある。しかし、謝罪することで〈争点〉は回収され見えなくなってしまう。議論が豊かでない社会で「議会」だけが豊かに議論できるはずはない。ましてや自治体議会は政策という資源配分が絡む政治の場であり、多様で自由な意見の集約なんて現実にはありえないように感じられるかもしれない。
そうだとしても、この現実から始めるより仕方がないのだ。議会を「ヒロバ」とする努力は、必要なことで、かつ、喜びもあるはずだ。議会が「行政の正しい解答を追認する機構」を抜け出せないなら、追認手続のコストが割高と評価されるに従って極小化していき、議会というシクミが見捨てられて終わる。それが、まちと人々にとって幸福な結末だろうか？
私たちには、社会には、ヒロバが必要だ。多様な価値観、利害を持つ個人が集合する巨大な都市型社会で、人々のくらしは〈政策・制度〉に支えられる。無限の課題が生まれ続け、〈政策・制度〉の見直し、転換、廃止、改善が、人々の「困りごと」の対応として、営みある限り永遠に求められ続ける。それはあらかじめ解答の分からない問いで、しかも、政策展開は資源の配分を伴うから、配分された人がトクをして配分されなかった人がソンをする。無数の利害関係者が納得するためには、「自分たちの解答」と「なぜその解答にたどりついたのか」という過程が見える必要があるのだ。
必要なだけではない。「話し合う」ことは発見し理解し共感する喜びのある過程なのだ。必要があって喜びがあるなら、人は動きうる。変化は無理ではないはずだ。
８ 「議会と話し合い」の広大なフロンティア
本連載は、この現実から「ヒロバ」としての議会の機能や役割を発揮するために少しでも何かを変えたいという存在に応えるために、実践できる考え方や手法を取り上げていくことを目的としている。
「ヒロバ」としての議会と「話し合い」のあり方を整理すると、現状から見れば、広大な未開拓の領域があることが見えてくる。
広大なので、簡単に整理しておきたい。まず、本連載でいう「話し合い」は、対話、議論、討議などいずれも含んでいるが、分けられる場面ではそれぞれ峻別（しゅんべつ）する。「ヒロバ」としての議会では、これらの多様な「話し合い」がなされうる。
話し合いの主体で見たときには、まず、（1）「議員間での議論」が挙げられる。議員間の議論は議案のような「自治体としての意思形成」を行う議論（1）Ａのほか、議会の運営ルールやその運用また議会のありようなど、議会としての自治つまり「議会自治」をめぐる 話し合い（1）Ｂもある。いずれも、多くの自治体で盛り上がっているようには見えない。
ようやく取組みが始まったばかりのところも多い（2）「市民と議会の対話の機会」は、もっと様々に、豊かな展開が見られていいはずの領域だ。行政が市民と話し合いの場を持つとき、しばしば「行政はこの話し合いを受けて何をするのか」が問われる。だが、「ヒロバ」 6 としての議会での議論は、必ずしもその場で結論＝「どうするか」を決める必要はなく、「よ き決断」のための話し合いの機会を設けることができる。簡単には答えが出ない問題も、 だからこそ多様な市民の関心と意見を求めながら、「ヒロバ」で話し合うことができるので ある。だが、そうした「ヒロバ」のよさを市民も議会も感じる話し合いの場になっているよ うには見えない。
これに加えて行政との話し合いの機会（3）が挙げられるが、本連載では主に（1）Ａ・Ｂ、（2）を中心に検討する。ただし、連載はこの番号順ではなく、適宜紹介すべき事例を取り上げていく。
具体的には、
・心が折れる議会報告会を超える
・盛り上がらない議員間討議を超える
・残念な一般質問、やり過ごし答弁を超える
・議会の自治を機能させる
・争点のヒロバをまちにつくる
ための、小さな工夫から大きな改革まで、筆者の経験や取材をもとに紹介したい。筆者にとっても初めてのスタイルであるので、読者のご海容を請いつつ、手探りで進みたい。
（2) 中邨章氏はこうした議会の「裏」の作用を指摘し、それを「表」に出すことを訴える。中邨章『地方議会人の挑戦 議会改革の実績と課題』（ぎょうせい、2016年）第１章。
（3) 全国市議会議長会「平成30年度市議会の活動に関する実態調査結果（平成29年１月１日〜12月31 日）」（http://www.si-gichokai.jp/research/jittai/1198631_1953.html）。
（4) 自著の宣伝になるが、こうした社会と自治体、議会のあり方について、土山希美枝『「質問力」でつくる政策議会』（公人の友社、2017年）。また同『質問力で高める議員力・議会力（』中央文化社、2019年）。
（5) 都市型社会については、松下圭一『政策型思考と政治』（東京大学出版会、1991年）特に第２章。
（6) 金井利之『自治体議会の取扱説明書』（第一法規、2019年）第１章。
（7) 詳しくは、土山・前掲注（4）『「質問力」でつくる政策議会』第１章、第10章を参照されたい。
（8) 松下圭一『自治体は変わるか』（岩波新書、1999年）。
（9) ラテン語のres publicaは、「人々の関心事／利益」を表し、公共善、共和国／共和政体republicの語源である。commonwealthなども「共通の利益」である。
（10) 早稲田大学マニフェスト研究所議会改革調査部会LM地議連「統一選政策ビラ解禁に向けた議会イメージ・政策型選挙調査」（2018年７月）のインターネット調査結果（http://www.maniken.jp/ pdf/180822seisaku_cihougikai_research.pdf）による。
この記事の著者
龍谷大学政策学部教授を経て、2021年から法政大学法学部教授。法政大学大学院社会科学研究科政治学専攻博士課程修了。博士（政治学）。専門分野は、公共政策、地方自治、日本政治。著書に『質問力で高める議員力・議員力』（中央文化社、2019年）。『「質問力」でつくる政策議会』（公人の友社、2018年）。『高度成長期「都市政策」の政治過程』（日本評論社、2007年）など。北海道芦別市生まれ。
