一般社団法人共同通信社編集委員兼論説委員 諏訪雄三
大阪府議会で2015年10月27日、「森林の有する公益的機能を維持増進するための環境の整備に係る個人の府民税の税率の特例に関する条例」が成立した。いわゆる森林環境税のことだ。これに続き京都府でも12月18日、「豊かな森を育てる府民税条例」が成立している。いずれも４月からスタートする。
２府を合わせると全国計37府県が導入したことになる。税収額は見込みで年間で計300億円程度となる。高知県が最初に導入したのが2003年４月。５年ごとに特例措置を見直しているが、今まで廃止した自治体はない。財政難の中、国の制度にない事業を自らの判断でできる使い勝手の良い独自財源として定着している。
一方、2016年度与党税制大綱では「都市・地方を通じて国民に等しく負担を求め、市町村による継続的かつ安定的な森林整備の財源に充てる森林環境税などの検討」が盛りこまれた。森林環境税が国主導で新たにつくられれば、住民負担が増えることになる。自治体のアイデアを模倣した上に、住民税に上乗せするような徴収方法を採用すれば地方自治の上からも問題で自治体側の反対も必至だ。新しく導入した大阪府を中心に森林環境税を考える。
緊急性強調する大阪府
大阪府での議論は2013年12月に「森林の保全及び都市の緑化の推進に関する調査検討会議」を設置してスタート、2014年９月に中間取りまとめが出された。
その中では「緊急かつ集中的に実施すべき新たな事業で、その受益が広く府民に提供されるもの」という基本的な考え方に基づき、①自然災害から府民の暮らしを守る、②健全な森林を次世代につなぐ、③緑の充実により魅力ある大阪を創出する都市緑化の充実―という３つの柱があった。
さらに新税について「財政難の状況で新たな対策の財源を安定的に確保するという観点、新たな対策の受益が広く府民に提供され府民全体で負担を分かちあうとの観点から必要」と結論付けている。
事業規模は５年間で計100億円を想定、必要な財源としては個人府民税均等割の超過額として税額は500円相当となっていた。その後、大阪府の行政側で議論した結果、「緊急性の高いものに絞る。復興増税もあり府民の負担を減らす」という観点から、③の都市緑化が省かれ、事業も４年間に絞り込み税額を300円にする形とした条例案が府議会に提出された経緯がある。
このため都市緑化については府議会の環境農林水産常任委員会の付帯決議で「ヒートアイランド現象対策としての都市緑化施策については、森林環境税以外の財源により取組を進める」とされた。
成立した大阪府の森林環境税条例によると、課税の対象は個人だけで、府民税均等割の超過として税額は年間300円、納税義務者380万人として、４年間で45億円の税収を想定する。
その狙いを大阪府は「集中豪雨、ゲリラ豪雨が増えているが、予算が減っていることもあり、森林整備がないがしろになっている。放っておくと災害が起きる恐れがある。自然災害から府民の暮らしを守る、健全な森林を次世代へつなぐために必要な事業を進めるためだ」と説明する。
大阪府の森林関係予算は2002年度の32億円から2012年度は12億円と４割にも満たない。右肩下がりとなっている。この予算削減の影響で山地災害危険地区1,355地区のうち約６割が未着手のままだ。
一方、１時間降水量50ミリメートル以上の年間発生回数は、昭和の時代は平均2.4回だったのに対し、平成に入ると6.5回にもなっている。2014年８月には台風11号の豪雨によって倒木や土砂が流出、国道423号が一時通行止めになる事態も起きた。地球温暖化の影響と見れば、今後もこの傾向が続くとみるのが妥当だろう。
このため「緊急的かつ集中的に実施する」として、①の自然災害の対策は30億円（現行予算規模年６億円）を充てる。このうち20億円は山地災害危険地区３万2,188ヘクタールの中から渓流が急こう配で土石流が発生した場合、被害が発生する恐れのある30カ所（750ヘクタール）を選び予防的な対策を実施。残り10億円は、主要道路沿いにある倒木対策として国道などの20路線の周辺の森林を既にピックアップしている。竹林の繁茂、ナラの木が枯れる被害を防止するための予防伐採など里山対策もある。
②の森林づくりの事業規模は15億円（現行予算年１億円）で、人工林１万9,853ヘクタールの中から集約化によって一体的な森林経営が見込める34地区（4,800ヘクタール）を選び、20年間の管理協定を林業事業者と結んで基幹的な作業道の整備、間伐材の利用促進など進める予定だ。
５年でなく４年という中途半端な期間になったのは「必要な事業量から期間を割り出してのことだ。危険な地域の整備を４年間で終わらせるという意思表示だ。府民に見える形に限定している」と説明。森林環境税で進めた事業の評価のためには府森林環境整備事業評価審議会を設置するとした。
導入が36番目になったことについては「森林環境税はもともと水源税の議論から出ていた。大阪府の多くの地域は琵琶湖、淀川の水に頼っている。水源税の必要性は乏しく住民の理解を得られないと判断していた。近年のゲリラ豪雨など防災面に課題が出てきたことが最大の理由だ」と説明している。
４年後も継続するかどうかは「あくまで森林環境税の効果を評価し、ほかに緊急対策が必要な地域が出てくれば」と説明するが、他の自治体の動向や大阪府の財政状況を考えれば、１期で終わることはないだろう。
進化してきた森林環境税
森林環境税の使途は、自治体の置かれた状況によって異なる。森林の整備だけでなく、里山の手入れ、地元で生産された木材の利用にまで徐々に拡大され、進化してきたと分析できるだろう。
京都府の「豊かな森を育てる府民税条例」は「豊かな森を育てる府民税基金」をつくる条例とセットになっている。個人の府民税均等割に600円を上乗せし、課税期間は５年間で、税収は年6.8億円を想定している。
税収をいったん基金に入れることによって、別会計として透明性を持たせた運用が一つのパターンだ。これまで京都府は、個人の府民税均等割が復興増税の関係から1,500円（2024年度以降は1,000円）になっていることもあり、増税には慎重な姿勢を示してきた。
だが、大阪府と同様に森林の問題に持続的に対応すること、京都府内産木材の生産・加工から消費に至るまでの大きな循環型の仕組みをつくる必要があるとして導入に踏み切った。
このため税収の活用方法としては、①森林の整備・保全＝荒廃した里山の危険木の伐採、林地残材の整備・処分、荒廃した竹の伐採など、②森林資源の循環利用と木の文化＝公共施設の木質化の推進、府内産木材を利用した新製品開発の支援など―といったように、大阪府とは違って木材利用を一つの柱に据えている。
森林環境税は高知県が県会議員の発案もあって、全国で初めて導入した。背景には、2000年の地方分権一括法によって法定外目的税の制度が導入されるなど自治体が独自課税できる雰囲気が出てきたことが大きい。このように当初は地方自治の意識が背景にあったと言える。
2014年４月から34番目に導入した群馬県は「昔は利根川の上流にある県として、下流県に費用の負担を求める『水源税』の必要性を訴えてきた。下流県は水資源という形で、森林整備の利益を得ているからだ。このため自県だけで必要な対策費用を集める森林環境税の話ができなかった」と遅くなった理由を説明する。
導入の理由としては、植林して放置されたままのスギ林の荒廃に加えて、竹林の侵入で荒れる里山や平地林など新たな課題への対応などだ。むろん、対策に必要な年８億2,000万円の確保は、財政難や国の補助金削減もあり難しく、独自課税に踏み切った。
「ぐんま緑の県民税」は県民税均等割の超過は個人が年700円、法人は税額の７％相当の上乗せとなっている。導入に際しては「里山や平地林の整備など市町村の提案事業にも毎年２億6,000万円を充てる」など、全市町村にメリットがある制度にすることで同意を得やすいよう工夫している。
三重県は、流木の除去や流木になりそうな渓流沿いの立木をあらかじめ伐採する事業を柱に据えた。「使える国の補助金がないため、県独自で実施する」ことを導入の理由に挙げている。
2005年４月に導入した熊本県は、戦後の拡大造林の時代に植林した急傾斜地や山奥にある民有地での間伐に力を入れる。スギやヒノキの４割ぐらいを切り倒すという「強度間伐」を実践することで、日の光を入れ広葉樹の生育を促し、自然に近い混交林に戻していく。
この全国でも初めての試みは、他の自治体にも広がり、自治体発の林業施策として定着してきた。森林環境税の大きな成果だろう。さらに木材の利用を促すため幼稚園や保育園などが木製の机やいすを購入する際の助成にも使っている。
上乗せ課税する特例期間を延長する際にも、いろいろと工夫がなされている。長野県では2013年４月から２期目をスタートさせた。外国資本による水源林の買収に備えるため、市町村による水源林の購入にも新たに補助することにした。
福島県は2016年４月から５年間延長するが、「森林認証制度、直交集成板（CLT）への取り組みを強化する」としている。
地方自治体に任せるべき
森林環境税を導入した県の課税方法の多くは、所得にかかわらず定額で課す県民税均等割に個人は300〜1,200円を上乗せする。500円が最も多い20県となっている。法人は税額の５～11％上乗せとなり、５％増が19県と最も多い。
税収見込みの規模は年２億～５億円が主流。神奈川県「水源環境保全・再生のための個人県民税の超過課税措置（水源環境保全税）」の39億円、兵庫県の24億円、愛知県の22億円と、人口が多い地域ほど多くなっている。
表 各地の森林環境税導入状況
税収が一般会計に入るため使途が見えにくい点については、京都府のように税収に見合う基金をつくって透明性を確保、納税者の理解を得ようとする例が多い。
使途については、間伐などの森林整備に加えて林を守るための普及啓発や、森林を生かした環境教育の支援、木材の利用促進などさまざまある。導入への住民の理解を得るため、地域住民やボランティア団体などが行う森林づくり活動への支援などソフト事業が多いのも特徴だ。
ほとんどの県は５年を１期として事業の成果を評価し、課税を延長するかどうか判断する仕組みとなっている。県民税に上乗せして薄く広く負担を求める点や、環境対策になるとの説明もあって、住民側も反対しにくい面もあり、定着してきたと言えるだろう。
ただ、自治体側は、これにあぐらをかいてはいけない。恒久財源として扱うのであれば、理解を得るため費用とその成果を分かりやすく示すべきだ。さらに住民や市町村などが提案するタイプの事業を増やすことも不可欠だろう。
森林環境税については、国の新しい動きが出てきた。2016年度与党税制大綱で「森林環境税など」の新たな仕組みの検討が盛り込まれた。導入時期については「適切に判断する」とされた。この国税としての森林環境税は、地球温暖化対策のため林野庁が税制改正要望に盛り込んでいたものだ。
2020年以降の地球温暖化対策の枠組みが国連気候変動枠組み条約の第21回締約国会議（COP21）で2015年12月に決まった。このパリ協定によれば、日本は「2030年度の温室効果ガスの排出量を2013年度に比べて26％削減する」との目標に沿った対策の実施を義務付けられた。21世紀後半には森林の吸収量などを差し引いた実質排出量のゼロを目指す必要がある。その意味からも市町村が主体となった吸収源対策が不可欠というのが林野庁の論理だろう。
このほか環境省は、国民が広く薄く１人１日当たり１～２円程度負担するイメージの「森里川海の協力資金制度」を2016年度税制改正要望に盛り込んでいた。この新制度に対しては、自民党に「森里川海のつながりを回復する議員連盟」がつくられている。「森林環境税など」に入っていると解するのが順当だろう。
いずれも1,000億円程度の税収を想定しているとされる。今後、与党の税制調査会などで議論が深まることになるが、林野庁、環境省に任せていて果たして効果があるのだろうか。地球温暖化対策や森林の保全を理由に国は予算を使ってきたが、林業の強化に本当に役立っているのか、温暖化対策が成果を上げているのか、地域のニーズに合っているのかは疑わしい。
森林環境税を効率的に活用する方法は、これまでの自治体の取り組みを見れば、国税で導入して地方に補助金で配るタイプの政策ではないはずだ。もし導入するとしても、地方に予算を移譲し、自治体の実情に合った使い方に任せ、その成果を住民が絶えずチェックできるようにすることが一つの解決策ではないか。
