中央大学教授 佐々木信夫
問われる間接参加、直接参加
今年は、第18回目の統一地方選の年だった。しかし、その結果をみると、投票率90％、競争率５倍にも及んだ戦後期と違い、45％近くまで投票率が低下し、選挙によっては２～４割も無投票当選者が続出するなど、事実上競争相手のない無風選挙がまん延した。特に有権者の１票の支持もなく当選者が決まるという無投票当選の急増は、間接代表制が草の根から枯れ、死滅する状況にあることを示すものだった。折しも18歳まで有権者枠を広げる法改正が行われたが、足元はやせ細る民主主義の状況だ。これが戦後70年の日本の姿である。
その一方で、直接参加によって統治の仕組みを変えることの是非を決める、戦後経験したことのない大きな試みが行われた。2015年５月17日、大規模な住民投票が大阪市で行われた。大阪市を廃止し５つの特別区を創設する、大都市制度の変更を求める、いわゆる「大阪都構想」の是非を問う住民投票である。10年前、各地で400件近く行われた平成の大合併をめぐる条例設置の住民投票と違い、「大都市地域における特別区の設置に関する法律」という、国の法律に基づくものであった。
日本の住民投票は、一般に投票結果を参考にするという諮問型投票が多いが、大阪都構想はそれとは違い投票率にかかわらず、賛成か反対か票数の多い方で結果を決めるという決定型住民投票であった。結果は、投票率66.83％、賛成票69万4,844、反対票70万5,585。有効投票数の0.76％の僅差で反対票が上回った。僅差とはいえ、反対票が上回ったことで、大阪都構想の実現は不可能になった。
もし賛成票が上回っていたなら、2017年４月に大阪市は廃止され、新たに大阪都（ただし、府の名称変更には別途法改正が必要）と北、湾岸、東、南、中央の５つの特別区が誕生し、大阪は東京と並ぶ、もうひとつの「都」として新たな出発をするはずだった。
大阪都構想―住民投票の顛末
国会、地方議会など代表を通じてしか決められなかった自分たちの統治の仕組みを、一人ひとりの１票で決められる。この前例のない場面が大阪の住民投票だった。昨年話題になったイギリスから独立しようと住民投票を求めたスコットランドの事例に匹敵する出来事だったが、しかし、現場をみると、些末（さまつ）な情報を流す政党間の足の引っ張り合い、それに乗じて曲解、無理解、間違いだらけのデマや宣伝を流し続ける者まで現れる始末。マスメディアも政争に巻き込まれたくないとの認識からか、報道自体を縮小したのである。
住民に都構想の理解が十分浸透したとはみえなかった。５年前から橋下徹氏らがいくつかの選挙を経ながら進めてきたこの改革構想は、住民の反対票が上回り最終局面で頓挫したが、しかし、それが正しい民意を反映したものかどうか、疑問なしとしない。もっとも住民投票という面からはそういえるが、そこに至る過程は、推進派「維新」対反対派「自・公・民・共連合」という政党間の政治闘争の色彩が強かった。上下水、地下鉄の民営化でも、府・市立大学統合でも関連条例を市、府議会で軒並み否決してきた流れの中での住民投票。そこでの主張は、「今のままでは大阪の発展は望めず、市民の負担も増える。都市の発展には、成長戦略や公共インフラ計画という大都市戦略をつくり、実行部隊となる強力な役所組織が絶対に必要」と改革構想を述べる推進派。それに対し、「そもそも二重行政など存在しない。政令市である大阪市を廃止し特別区にすれば、２度と大阪市には戻れない。本来市が持っていた権限、財源は減り、特別区長は財布も権限も小さくなり、結果、住民に良質なサービスは提供できなくなる」とまくしたてる反対派の運動。
対案なきネガティブキャンペーンが流布される毎日。外からみていると、この真っ向から対立し、論点のかみ合わないすれ違い論争、押し問答が延々と続く中、270万市民は蚊帳の外に置かれ続けた感じだった。未消化のまま、イエス、ノーの判断を求められた大阪市民は、変えるより、変えない方の保守心理に傾いたのではないか。表からも分かるように、人口の最も多い平野区の反対票が賛成票を１万887票上回っている。全体の賛成、反対票の差が１万741票だから、事実上、平野区の判断が全体を決したともみてとれる。統治の仕組みを変える都構想の是非より、目先の小さな利害で判断する高齢者層の反対が目立つシルバーデモクラシーの面も強かった。ここに反対票が上回った真相があるのではないか。
表 大阪市の特別区設置についての住民投票の開票結果（2015年５月17日執行）
大都市制度の矛盾、問題点
この大阪都構想は何を意味しているか。「大都市は豊かだ」とし、大都市制度を事実上変えないできた日本。政令市制度創設から約60年たつ。遅ればせながら2014年の地方自治法改正で、第30次地方制度調査会の答申（「大都市制度の改革及び基礎自治体の行政サービス提供体制に関する答申」2013年６月25日 http://www.soumu.go.jp/main_content/000233789.pdf）を受け、政令市、府県間の二重行政について、①政令市の行政区の権限を拡大して「総合区」に格上げし、副市長と同格の特別職を区長とする、②区選出の市議らで地域協議会をつくる、③二重行政の解消を狙い府県と市で調整会議を設ける――などの改善を加えた。これが有効に機能するかどうか、まだこれを使う自治体は現れていない。
そうした手直しでは不十分だとして、政令市そのものを府県と同格の特別自治市にしようという動きが、政令市長会や横浜市から出ている。特別自治市構想がそれで、従来の広域自治体と、基礎自治体という２層構造を廃止し、府県に含まれず、府県と同格の「特別自治市」を創設しようというもの。府県業務はすべて市に移し、大都市特有の課題や行政需要に対応できる税財源の確立も図る。併せて大都市圏の中核的役割を果たせるよう、近隣の市町村と多様に連携することなどもうたわれている。
筆者なりの理解では、これは、戦後幻に終わった「特別市」の現代版ともいえる提案だ。もっとも、筆者は特別自治市に賛成する立場はとらない。巨大政令市の中の行政区の業務を広げ権限を拡大すると、巨大市の市長からの都市内分権は進むが、仮に区長を特別職の総合区長としても、あくまでも区長は市長の部下にとどまる。住民自治の原則から、住民のコントロールや参加を確保する機能を強めないと、市長を頂点とする巨大官僚制が確立する可能性が強い。特別自治市は住民自治を志向するとうたいながら、実は府県の中にもうひとつの府県をつくることになりかねないからである。
大都市制度は人口減少社会に機能するか
もうひとつ。人口減少社会に対し日本の大都市制度は有効なのだろうか。人口減少に関し、東京一極集中のみを問題視しがちだが、実は日本の大都市は全体として税収減に陥る一方で、少子高齢化やインフラ老朽化、貧困や格差の拡大といった負の問題を抱え、厳しい状況にある。意外にこの点が見落とされている。
政府の地方創生の進め方もそうだが、現在の画一的な制度が多様な都市に当てはまるのか。第31次地制調の「論点整理」も人口減少対策として大都市に頼る方向を示し、政令市や中核市を核に近隣市町村との連携を強め「連携中枢都市圏」を形成することでセーフティネット（安全網）を張ろうとしている。だが、果たして肝心の大都市がその任に耐えられる状況かどうか。しかも、拠点性を期待される日本の政令市は、人口70万人以上の基礎自治体（市）に法律や条例で府県権限の７～８割を移譲し大都市運営の一体性を図る制度で、1956年に始まったが、しかし、制度はひとつでも、各都市の性格は大きく異なっている（現在20市）、人口規模ひとつみても、横浜市の370万人から静岡市の70万人まで様々。それより中枢性や企業集積など都市の持つ性格は大きく異なる。一口に政令市といっても、日本を代表するＡ都市群、ブロック圏を代表するＢ都市群、大都市圏の副都心的なＣ都市群、合併などで指定要件をクリアし過疎地なども抱えるＤ都市群など、４つにも類型化される多様な都市群である。
筆者は第31次地制調の委員でもあるので、いいにくい点があるが、人口減少への対応をうたいながらも決して大都市制度を変える動きはない点、それでよいかどうか疑問を持つ。政令市のみではないが、中核市を含め連携して都市圏を形成するよう求める。「人口減少社会に的確に対応するため、市町村間の広域連携が可能な地域においては、（中略）中核市となる都市と近隣自治体との間の都市機能の『集約とネットワーク化』を進めることとされたことを踏まえ、柔軟な連携を可能とする仕組みである連携協約制度を活用し、現在形成が進んでいる連携中枢都市圏や定住自立圏（中略）がプラットホームとして重要ではないか」（第31次地制調「総括的な論点整理（案）」2015年６月22日 http://www.soumu.go.jp/main_sosiki/singi/chihou_seido/02gyosei01_03000230.html）と述べるにとどまっている。
今後は根本的な改革が不可欠
大都市が真のけん引力を発揮し、自立性を高め、隣接市町村をまさに「連携都市圏」として引っ張っていくには、もっと大胆な権限、財源移譲が不可欠と考える。可能なら連携より合併を進め、ひとつの大都市自治体を形成する考え方を打ち出すべきではないか。
東京、名古屋、大阪の三大都市圏について「人口減少がもたらす影響は、三大都市圏においてより急激であり、より厳しい状況に直面するのではないか」、「特に、郊外部においては、生産年齢人口の減少や急速な高齢化に伴い行財政運営上、深刻な状況が予想されることを強く認識する必要があるのではないか」（前掲・第31次地制調「総括的な論点整理（案）」）と警告を発しているが、そこに話はとどまる。
そこにとどまってはならないのである。大胆な地方分権の推進と府県制度廃止、約10の道州制への移行を前提に「新たな大都市制度」を構想すべき段階ではないのか。大都市を核に新たな広域州を形成し、各州が国際的な都市間競争の担い手となり、日本国内が水平的な競争関係に入るなら、人口は地方圏に動く。人口が絶対減少してもハイテク技術を開発しながら日本の活力を高めていける。大都市を明確に州の中で州内中核都市と位置付け、大都市（圏）をマネジメントするための固有の行財政権限を付与することが必要ではないか。こうしたパラダイム転換の時期なのに、政府の対応は遅々としている印象を否めない。改革なくして成長なし、地方創生は統治機構の改革とセットでなければうまくいかない。
この記事の著者
中央大学教授 1948年岩手県生まれ。早稲田大学大学院政治学研究科修了、法学博士（慶應義塾大学）。東京都庁勤務を経て、89年聖学院大学教授、94年中央大学教授。米カリフォルニア大学（UCLA）客員研究員、2001年から中央大学大学院経済学研究科教授。専門は行政学、地方自治論。現在、第31次地方制度調査会委員、日本学術会議会員。2012年４月〜2015年３月大阪市、大阪府特別顧問。主な著書に、『人口減少時代の地方創生論』（PHP研究所、2015年）、『日本行政学』（学陽書房、2013年）、『新たな「日本のかたち」―脱中央依存と道州制』（角川SSC新書、2013年）、『大都市行政とガバナンス』（中央大学出版部、2013年）、『都知事～権力と都政』（中公新書、2011年）など多数。『地方議員は変われるか』（講談社現代新書）2015年秋、発刊予定。
