山陽学園大学地域マネジメント学部准教授 澤 俊晴
6 条例内容の合理性
（1）実体的合理性
ア 前文
「前文は、具体的な法規を定めたものではなく、その意味で、前文の内容から直接法的効果が生ずるものではない」(39)が、前文の最後から２段落目に、「鳥取県は、障がい者への理解と共生を県民運動として推進するあいサポート運動の発祥の地である。あいサポート運動のスローガンは『障がいを知り、共に生きる』であり、ろう者とろう者以外の者とが意思疎通を活発にすることがその出発点である」と本条例制定の理念が述べられている。ここでは、障害者福祉政策との関連は掲げられているが、言語政策や権利保障に関する記述は見受けられない。
イ 題名
本条例は、「手話の普及」を直接の目的とし、より高次の目的として「ろう者とろう者以外の者が共生することのできる地域社会を実現すること」を掲げている。また、第２回研究会議事録によれば、事務局は、本条例について「参加を促すような感じの条例」にしたいと述べている。素直に考えれば、題名は「手話普及条例」、「手話促進条例」、「手話振興条例」などが適当ではないかと思われる。
実際、平成25年９月定例県議会での稲田議員による質問でも「私はこの条例を読ませてもらって逐条文と題名が乖離しているようにどうしても思えてならない」との指摘がなされている。それに対する平井知事の答弁は「タイトルについて手話促進条例だとか手話振興条例だとか、そういう考え方も立法論として当然あると思います。後ろのほうの条文の体裁を考えていただければそういう面は確かにあるわけでありますが、ただそれだけでは果たされない思いが残る」から、題名は「手話言語条例」としたということである。 議会質問でも指摘されたように「知事の何とか言語条例という人目を引くような言葉で条例をつくろうという気持ち」（平成25年９月定例県議会（10月２日）稲田議員質問）が前面に出すぎて、ミスリーディングな題名となったのではないかと思われる。
なお、この題名の問題について、研究会では、全く議論されていない。題名は、条例の内容を端的に表すものであることから、本来、条例案検討の一丁目一番地であるはずなのだが、研究会での検討期間がごく短期間であったことや委員構成の問題もあって、その点の議論が十分できなかったと考えられる。
ウ 目的・手話の意義（１条・２条）
障害者福祉政策のための条例であれば、１条の目的規定で「手話が言語であるとの認識に基づき」と規定する意義が見いだせない。 しかし、題名を「手話言語条例」としたことからも分かるように、「手話」を言語として認知することが本条例制定の目的の一つであるとするならば、目的規定で「手話が言語である」と宣明することは重要である。このように、題名を「手話言語条例」とし、目的規定に「手話が言語である」と規定した背景には、全日本ろうあ連盟の「手話言語法案」があると思われる。全日本ろうあ連盟が2012年に公表した手話言語法案では「日本手話言語（以下「手話」という）を日本語と同等の言語として認知」することを規定している(40)。
全日本ろうあ連盟は、ろう児の「手話言語を獲得する機会」の保障（修正法案５条）や、ろう児の「発達段階に応じて手話言語を学習する機会」の保障（修正法案６条）、ろう児・ろう者の「手話言語で教育を受ける機会」の保障（修正法案７条）、ろう者が「政治に参加するため、手話言語を選択し、使用する機会」の保障（修正法案11条）、ろう者が職場等で「手話言語を使用する機会」の保障（修正法案13条）、公共放送・民間放送における「放送番組において手話言語による提供」の義務付け（修正法案15条）など、言語政策として、あるいは権利保障を目的として、「手話言語法案」を作成している。
そのために、同法案では、前提として手話を「日本語と同等の言語として認知」することを宣明する規定を設ける必要があったのだが、本条例は、言語政策や権利保障に係る条文を持っていないにもかかわらず、同様の規定を設けており、不可解である。
また、本条例の主たる目的が「手話の普及」であるとするならば、ここでいう「手話」の定義が問題となるはずである。つまり、「手話」を定義しなければ、何を「言語」として認識しているのか、何を普及するのかが不明となるが、本条例には、それを明確にする定義規定がない。
第２回研究会に提出された「鳥取県手話言語条例（案）の論点」では、「手話の範囲」について「日本手話、日本語対応手話、触手話」と定義規定が置かれていたが、その研究会での議論で手話の範囲は限定しないとされ、第３回研究会の資料からは「手話の範囲」という項目が削除されている。
つまり、日本手話か、日本語対応手話かといった手話の範囲を厳密に定めるのではなく、包括的に「手話」と表現し、分け隔てなく条例の対象とするという方向で議論が行われている。
ところが、制定された本条例２条の「手話の意義」を定めた規定では、「手話は、独自の言語体系を有する文化的所産」とされており、「日本手話」を「手話」と解しているようである。このように、本条例における「手話」の範囲は、あえて不明確にされている。 条例制定の目的が障害者福祉政策であるとしても、「手話の普及」について県民や事業者の役割を定め、学校設置者（12条）や、ろう者（14条）に対して努力義務を課しているのだから、「手話」の範囲を包括的に捉えるにしろ、「日本手話」に限定するにしろ、何らかの明確な定義規定を設けるべきであったと思われる。
エ 市町村の責務（５条）
５条では、市町村に対し「住民の理解の促進」と「手話を使用しやすい環境の整備」を行うよう努力義務を課している。この条文は、研究会報告書の条例（案）には存在しなかった規定である。
第３回研究会議事録によれば、事務局は、市町村への義務付けについて「努力義務というか、こういうことを進めましょうというくらいの話であれば、問題は無いかと思う」という認識を持っており、さらに議会筋からも「市町村についても責務として定めたほうがよい」という指摘もあって(41)、本条が設けられたようである。
しかし、「努力義務」とは、結果としてその義務が果たせなくても法的制裁を受けるものではないが、一定の作為あるいは不作為の義務を課すものであり、第１次地方分権改革の成果として都道府県と市町村は対等協力関係とされたことに鑑みれば、「努力義務」程度であれば市町村に義務付けてもよい、ということにはならない(42)。
なお、第１次地方分権改革を受けて、都道府県によっては、それまで条例に設けられていた「市町村の責務」規定を「市町村との連携」規定に改正するなどの対応を行っている。
しかし、鳥取県では、そのような改正が行われなかっただけでなく、第１次地方分権改革後に制定された条例においても、「市町村の責務」規定を設けており(43)、本条例も、そのような流れで当該規定が設けられたのであろう。
鳥取県の事務局が県と市町村とは対等であると理解（第２回研究会議事録）しているにもかかわらず、このような規定が設けられたことは、不可解である。
オ 計画の策定及び推進（８条）
８条では、手話が使いやすい環境を整備するために必要な県の施策を、障害者基本法に基づく障害者計画に定めるとしている。
「障害者計画」に定めると規定していることから、本条例に基づく施策は、障害者福祉政策の一環であることが暗に示されている。 なお、本条２項では、障害者計画に「施策について定めようとするときは、あらかじめ、鳥取県手話施策推進協議会の意見を聴かなければならない」と規定している。
しかし、障害者基本法に基づく障害者計画の策定に当たっては、障害者基本法36条１項に規定する合議制の機関（鳥取県障害者施策推進協議会）の意見を聴くこととされており、鳥取県手話施策推進協議会は、屋上屋を架するものになっている。
また、このような制度設計では、必要な施策について鳥取県手話施策推進協議会と鳥取県障害者施策推進協議会との意見が異なるといった齟齬が生じたときは、それをどのように解消するのであろうか。
鳥取県障害者施策推進協議会の部会48 2018.12として鳥取県手話施策推進協議会を設けることが適当だったと思われるが、鳥取県手話施策推進協議会については、当初、鳥取県の事務局が研究会に提示した「鳥取県手話言語条例（案）の論点」や「鳥取県手話言語条例（素案）」にはなかったところ、その点が、第４回研究会で議論となり、「第三者機関の設置というのを条例上、明確に位置づけるべきではないか」という意見があったため（第４回研究会議事録）、急遽、条例に規定することとなり、極めて短時間での条例検討とも相まって、このような制度設計になってしまったのであろう。
カ 学校における手話の普及（12条）
12条では、学校における手話の普及について規定している。
本条１項及び２項では、「ろう児が通学する学校の設置者」に対し努力義務を課している。私立学校や市町村立学校、国立学校については、結果責任までは求められないとして努力義務にとどめることには、確かに合理性がある。しかし、鳥取県が設置主体である学校についても努力義務にとどめているのはなぜであろうか。
「条例」で規定するのであるから、県立学校の所管が教育委員会であることが理由とは考えられないし、第２回研究会では、県内当事者団体枠の委員から「福祉面ではなく、義務教育の中において、小中学校の中で英語を学ぶというような環境があると同じように、言語を学ぶという、つまり手話を学ぶという環境の整備をしていただきたい」（第２回研究会議事録）との発言もあったのだから、県立学校を、私立学校や市町村立学校などと同列扱いとした理由が見いだせない。
キ 財政上の措置（16条）
本条は、第２回研究会で議論となり、盛り込まれた条文である。
手話の普及は、中長期的な課題であり、単年度の予算措置で終わるものではないことを踏まえると、知事が代わっても本条例に基づく事業の実施を担保するためには、必要な規定であるといえる。
（2）判断過程合理性
鳥取県では、条例案作成に向けて「研究会」を立ち上げ、短い期間で４回開催し、しかも毎回、終了時間ぎりぎりまで、報告書にも述べられているように「大変活発な議論が交わされ」ている。さらに、研究会と並行して、パブリックコメントや県民説明会も実施している。また、県議会の審議においても、知事いわく「各会派と質問戦を繰り広げ」(44)ている。
このように、条例制定に至る判断過程には一定程度の合理性があり、条例案の作成に当たっての透明性も確保されているといえる。 しかしながら、前述したように、研究会の構成委員には「言語学」を専攻する学識経験者は含まれておらず、さらに、繰り返し述べてきたように、平井知事が平成25年４月の記者会見で条例制定の検討を開始すると述べてから、たったの４か月で条例案を作成し、９月の定例県議会で提案している。
よくいえば迅速、悪くいえば拙速である。条例とは、自治体住民の規範を定めるものであり、また、本条例は、「先陣を切って」(45)制定しようとしたものであるから、「拙速を尊ぶ」のではなく、立法事実を熟慮するなど時間をかけた慎重な検討が必要であったと思われる。
（3）非法令抵触性
地方自治体の先進的な条例が国の政策変容につながる例は、古くは公害防止条例、近年でも情報公開条例や空き家対策条例など幾多ある。これらの条例は、地域の課題解決（公害や行政の透明性確保、住民生活の安全など）のために制定され、他の自治体、そして国へと波及したものであり、国の政策変容（法律制定）は副次的な産物にすぎない。
それに対し、本条例は、「農村から都市を包囲する」（毛沢東）ように、地方自治体の条例制定によって手話言語法を制定させようと、確信犯的に国の外堀を埋め、国の政策変容を求めるために制定されたという側面を有しているようである(46)。
このような「国の政策変容を求める」という立法事実は、どのように考えればよいのであろうか。また、そのような条例の制定は、地方自治法（昭和22年法律67号）２条２項の「地域における事務」の枠内、あるいは、条例制定権の範囲内といえるのであろうか。 さらに、本条例が言語政策としての側面も有しているとするならば、国の専権事項である「国語政策」に対して、アイヌ語における北海道のような立場にあるならともかく、「手話」が鳥取県という地域に特有のものではないにもかかわらず、鳥取県の条例で「手話が言語である」と定めることに、「地域における事務」としての性格を認めることができるのであろうか。
7 条例施行後の取組み・課題
鳥取県は、平成25年９月定例県議会の条例案上程と同時に、「手話言語条例制定に伴う環境整備」として総額22,111千円の補正予算案を提出している(47)。
補正予算で行う事業の内容は、手話言語条例の普及啓発、行政等の窓口職員向け手話講座などの手話に関する環境整備、ろう学校教職員等の手話研修会への参加に係る経費など教育面における手話に関する環境整備、手話学習会等への助成といった事業者への支援、知事記者会見インターネット中継での手話通訳者配置などとなっている。
さらに、平成27年３月には、平成27年度から平成35年度までの９か年計画として、本条例８条１項の規定に基づき「鳥取県手話施策推進計画」が定められている。この計画の策定に当たっては、平成27年１月23日から同年２月10日までパブリックコメントを実施するとともに、同年１月31日に県民説明会も開催され、27の個人・団体から72件の意見が寄せられ、それらの意見を反映させて計画が策定されている。
この鳥取県手話施策推進計画に基づく手話施策の推進状況は、本条例17条によって設置された附属機関である「鳥取県手話施策推進協議会」で報告され、進捗管理が行われている。
しかし、この鳥取県手話施策推進協議会は、平成27年３月の鳥取県手話施策推進計画の策定までは定期的に開催されていたが、平成28年度は一度も開催されないなど開催間隔が空いており(48)、今後の運用に不安を残す状況となっている。
なお、手話の普及や手話を使いやすい環境整備等に係る「障がい福祉課」分の予算（当初予算ベース）は、平成26年度72,349千円、平成27年度87,496千円、平成28年度90,683千円、平成29年度90,884千円、平成30年度98,381千円と毎年少しずつ増えており、この点では、「条例制定はゴールではなく、スタートなのだ。条例を絵に描いた餅にしてはいけない」(49)という平井知事の言葉どおりの施策展開が行われている。
8 おわりに
本条例は、極めて短期間で検討され、さらに、その内容は、題名や目的規定で「手話が言語である」とわざわざ宣明しながら、「手話」を積極的に定義せず、別の条文で「手話」を「独自の言語体系を有する文化的所産」と規定して「日本手話」に限定するかのような規定をし、しかも、手話に係る権利保障については何も規定しないという、中途半端なものになっている。「全国初」の条例を制定することを急ぐあまり、ほころびのある条例になったように思えてならない。
例えば、「手話」の定義を明確にしないということは、全日本ろうあ連盟のような運動団体にとっては、適切な戦略である。つまり、全日本ろうあ連盟は、広く手話に関わる人たちを包摂して運動を進めていかなければならないことから、組織に分断を生じさせかねない日本手話か日本語対応手話かという区分を避けることは、運動論としては当然である。
そして、運動の一環として、条例制定を求めることも、全日本ろうあ連盟の戦略としては正しい。
しかし、鳥取県は地方自治体である。地方自治体は、運動団体ではなく、条例案を作成し、議会議決後にその条例に基づく施策を実施していく地域の統治団体なのであるから、鳥取県が、もし仮に、「手話言語条例」を単なる障害者福祉政策としてではなく、それを超えた目的を持って制定しようとしていたのであれば、運動団体の論理に取り込まれることは忌避すべきであったと思われる。
言語は、「国家や部族が、我々はまわりとは違う言語を話す、と言ったりする時の政治的な意味」(50)を持つものであり、条例で「言語」を取り上げるということは、国民国家の伝統的な理念である「一つの国民、一つの言語、一つの国家」に対する挑戦をも意味する。そのような条例を制定しようとするのであれば、その検討には、十分な時間と思慮が必要であるという認識を持って臨むべきであったと思われる。
(39) 法制執務研究会編『新訂ワークブック法制執務〈第２版〉』ぎょうせい（2007年）175頁。
(40) 平成30年３月31日には修正法案が公表されているが、「手話」という略称を「手話言語」に改めているだけであり、意味に違いはない。
(41) 二神麗子=金澤貴之=任龍在「教育現場における手話の扱われ方に関する一考察」群馬大学教育実践研究33号（2016年）120頁。
(42) もし、市町村が「住民の理解の促進」と「手話を使用しやすい環境の整備」に全く着手せず、本条例の規定を無視した場合、鳥取県は、条例違反だとして市町村に対し行政指導をするつもりなのであろうか。また、反対に、仮に鳥取県内の市町村が、鳥取県の意向に反して鳥取県に対して努力義務を課した場合に、鳥取県は素直にそれに従うのであろうか。
(43) 具体的には、鳥取県人権尊重の社会づくり条例（平成８年鳥取県条例15号）、鳥取県環境の保全及び創造に関する基本条例（平成８年鳥取県条例19号）、鳥取県暴走族根絶条例（平成12年鳥取県条例81号）、鳥取県男女共同参画推進条例（平成12年鳥取県条例83号）、鳥取県動物の愛護及び管理に関する条例（平成13年鳥取県条例48号）、鳥取県文化芸術振興条例（平成15年鳥取県条例53号）、鳥取県犯罪のないまちづくり推進条例（平成20年鳥取県条例44号）、鳥取県大規模店舗立地誘導条例（平成21年鳥取県条例５号）、鳥取県防災及び危機管理に関する基本条例（平成21年鳥取県条例43号）、鳥取県がん対策推進条例（平成22年鳥取県条例43号）、子育て王国とっとり条例（平成26年鳥取県条例５号）、鳥取県民みんなで進める障がい者が暮らしやすい社会づくり条例（平成29年鳥取県条例27号）の各条例に「市町村の責務」規定が設けられている。
(44) 平井・前掲注(19)65頁。
(45) 平井・前掲注(19)63頁。
(46) 平井知事は「国が変わらないのなら、地方で変えてみせる。国民が望んでいる方向に向かうものなら、たとえそれが条例であれ、国をも変える力を持つのだ」（平井・前掲注(17)238頁）と述べている。
(47) 鳥取県平成25年度９月補正予算参考資料。ただし、このうち８割程度は日本財団による助成であり、鳥取県が支出する真水部分は、200万円程度にすぎない。
(48) 第１回平成25年12月25日、第２回平成26年３月25日、第３回平成26年10月23日、第４回平成26年12月25日、第５回平成27年３月９日、第６回平成27年11月26日、第７回平成29年５月24日、第８回平成29年９月５日、第９回平成30年６月６日。
(49) 平井・前掲注(17)234頁。
(50) R.M.W.ディクソン・前掲注2910頁。
（※本記事は「自治実務セミナー」（第一法規）2018年12月号より転載したものです）
