2021.12.10 議員活動

第８回　議員提案条例から「政策の実現」を考える

弁護士滝口大志

「地方自治勉強会」について

　この勉強会では、議員と弁護士とが、裁判例や条例などを題材にして、それぞれの視点からざっくばらんに意見交換をしています。本稿では、勉強会での議論の様子をご覧いただければと思います。発言者については、議員には〔議〕、弁護士には〔弁〕をそれぞれ付しています。
　なお、勉強会は自由な意見交換の場であり、何らかの会派、党派としての見解を述べるものではありません。

〔今回の勉強会の参加者（五十音順）〕
阿田川敦史（弁護士・第一東京弁護士会・シグマ麹町法律事務所）
石田慎吾（元品川区議会議員）
伊藤洋実（弁護士・第一東京弁護士会・九帆堂法律事務所）
江口元気（立川市議会議員）
尾畠弘典（弁護士・福岡県弁護士会・尾畠・山室法律事務所）
加藤拓磨（中野区議会議員）
上村遥奈（弁護士・第一東京弁護士会・弁護士法人瓜生・糸賀法律事務所）
滝口大志（弁護士・第一東京弁護士会・丸の内仲通り法律事務所）
本目さよ（台東区議会議員）
渡邉健太郎（弁護士・第一東京弁護士会・堀法律事務所）

はじめに

滝口大志〔弁〕 　今回は議員の皆さんが議会でいかに活躍するのか、「議員提出条例」をテーマに取り上げたいと思います。今回の講師は尾畠弘典弁護士です。自己紹介をお願いします。
尾畠弘典〔弁〕 　はじめまして。私は、任期付公務員として福岡県古賀市役所に勤務していました。法務担当として年間延べ100～300件に上る各部署からの相談に対応したほか、訴訟・不服申立て、政策立案、条例策定などにも関与した経験があります。ちなみに、趣味はジャズピアノの演奏です。
一同　よろしくお願いいたします。

議員提出条例は低調？

滝口〔弁〕 　さて、議員の皆さんは条例案を提出したご経験はありますか。
本目さよ〔議〕 　私は「台東区男女平等推進基本条例」の議案提出に携わったことがあります。
石田慎吾〔議〕 　議員からの提出はあまり聞かないですね。首長提出条例を承認するかどうかというのが普通です。
滝口〔弁〕 　私のような政治の素人からすると、どんどん議員から条例案を提出すれば議会も活発化するのでよいと思うのですが。
上村遥奈〔弁〕 　議員提出条例は議員としての実績にカウントされるのでしょうか。議員提出条例を目指すインセンティブがあるのでしょうか。
石田〔議〕 　もちろんゼロではありません。とはいえ、条例が制定されるときには議会の賛成多数で可決されるわけですから、個人の実績とは直ちに結びつかないでしょう。

予算編成権との関係

滝口〔弁〕 　冒頭で「首長提出条例」が普通とのお話がありました。首長と議員との役割分担という観点ではいかがでしょうか。
加藤拓磨〔議〕 　首長がやらないところをやるのが大切でしょう。ただ、首長が必要と思えば、首長自ら提出するはずです。裏を返すと、首長としては、そのような条例案は「要らない」と判断しているということです。
滝口〔弁〕 　首長が要らないと判断しているとしても、議員が必要と判断したら条例案を提出すればよいとも思うのですが。
加藤〔議〕 　首長が要らないと判断したことをやるとなると、予算の問題があります。議員には予算編成権がありません。仮に条例案が制定されても予算が付かなければ、結局何もできません。
尾畠〔弁〕 　おっしゃるとおり、予算の観点もとても重要です。ただ突っ走ればいいというものではありません。

縦割りにとらわれない横断的視点・発想

滝口〔弁〕 　では、議員提出条例を目指す上で何が重要でしょうか。
尾畠〔弁〕 　縦割りにとらわれない横断的視点・発想が大切です。
滝口〔弁〕 　それはどうしてですか。
尾畠〔弁〕 　住民が議会に求めていることとして、政策の形成や審議の充実が挙げられると思います。その背景には、議員としての日常の活動でくみ取り活動があるはずです。縦割り行政の中では見つけることができない、住民や地域が困っていることを発見することが求められているからです。
滝口〔弁〕 　住民や地域が困っていることを発見して条例制定に結びついた具体例を教えてください。
尾畠〔弁〕 　私が在籍した古賀市では「古賀市深夜花火規制条例」が議員提出条例で制定されたケースがあります。これは深夜の花火の禁止区域を設けるというものです。地域住民が深夜の騒音に困っていることを議員の方々がくみ取った成果だと思います。
石田〔議〕 　なるほど。地道な議員活動あってこそのものと思います。

「原因仮説」を考える

滝口〔弁〕 　議員提出条例を実際に練り上げていくには、どのような発想をたどるのがよいのでしょうか。
尾畠〔弁〕 　まずは、住民や地域が困っていることを発見することです。「条例の種（シーズ）」とでもいうべきものです。その上で見つけた「条例の種」をどうやって条例化するのかということになります。とてもシンプルですが、以下のプロセスをたどっていくとよいでしょう。

【明確化プロセス】
事実（＝問題点） ➡ 原因仮説 ➡ 制度のイメージ案 ➡ 条例化可能性の検討

滝口〔弁〕 　「原因仮説」とは、問題が発生している原因を自分なりに分析して、その原因の仮説を立てるということかと思います。
尾畠〔弁〕 　「原因仮説」は、切り口というか、腕の見せどころといえるでしょう。この「原因仮説」をかなりシビアに分析しなければなりません。ここが緩いと、たとえ条例化しても問題が解決しません。
滝口〔弁〕 　具体的に教えてください。
尾畠〔弁〕 　例えば、山林への不法投棄が増加したとします。原因仮説を「監視体制が不十分」だとします。この場合、制度のイメージ案としては「監視員の増員」ということになります。そうであれば、「予算事業で解決可能」ですので、条例化するまでもありません。
阿田川敦史〔弁〕 　確かに、条例化すれば直ちに問題が解決するということにはなりませんね。

首長提出条例への対応のコツ

滝口〔弁〕 　この【明確化プロセス】は首長提出条例を精査するときにも利用できませんか。
尾畠〔弁〕 　おっしゃるとおりです。議員修正の意義というのは、住民ニーズと政策とのギャップを正確に測定して修正させることにあります。この方法は、実は先ほどの議員提案条例での【明確化プロセス】と同じです。
滝口〔弁〕 　議員修正のために役立つテクニックを教えてください。
尾畠〔弁〕 　まずは「立案情報の収集」が大切です。パブリックコメントもすごく参考になると思います。一読するだけで条例案の全体が見えてくるでしょう。住民が関心を抱いている論点やそれに対する首長の考え方を知ることができます。

罰則と「理念条例」

滝口〔弁〕 　さて、話を議員提出条例に戻したいと思います。何かの行為を規制する際に、罰則を定めることは有効です。罰則を定めた議員提案条例の例はありませんか。
尾畠〔弁〕 　例えば、千葉県暴走族条例では「５万円以下の罰金又は拘留若しくは科料」が定められています。ただ、罰則が定められている議員提出条例はそう多くはない印象です。
加藤〔議〕 　全国一律に近い条例はともかく、全くオリジナルな議員提出条例で罰則を設けることは難しいです。議員提出条例は罰則を定めない「理念条例」にならざるを得ないでしょう。
本目〔議〕 　私も議員提案条例は「理念条例」でなければダメだと先輩議員から教えてもらったことがあります。
滝口〔弁〕 　どうして理念条例ということになるのでしょうか。条例で罰則を定めるのが難しい理由は何でしょうか。
渡邉健太郎〔弁〕 　罰則は刑事罰ですから、構成要件をきちんと整理しなければなりません。地方団体内の担当部局との協議だけではなく、警察庁、検察庁との協議も必要になってきます。
上村〔弁〕 　罪刑法定主義は重要な原則です。
渡邉〔弁〕 　国会議員が議員立法を目指す場合、議院法制局からの支援を受けることができます。地方議員の場合にはどこかがサポートする体制になっているのでしょうか。自力で条文をつくり上げるのは、弁護士でも難しいのではないかと思います。
加藤〔議〕 　地方議会の場合、議会事務局があります。ただ、議員提出条例をサポートする体制になっているかというとそうではありません。一人ひとりの議員の調査能力には限界もありますし、議会事務局のマンパワーの問題もありますよね。
滝口〔弁〕 　最近では、自治体内で勤務する弁護士も増えています。彼ら彼女らの協力を得られないのでしょうか。
尾畠〔弁〕 　そういった弁護士は首長の指揮命令ラインに入っていますので、首長の指示がない限り手伝うことはできないでしょう。
加藤〔議〕 　私としては、議会事務局を強化する必要があると考えています。単に議員提出条例の数を増やすというのではなく、予算のレベルでもっと突っ込んで首長と向き合うこともできるようになるでしょう。