山梨学院大学大学院社会科学研究科長・法学部教授 江藤俊昭
今回の論点：二元的代表制の意義を確認しよう（再録）
地方政治の台頭の現れの１つが、首長主導型民主主義である。もう１つは、本連載で主題的に検討する、討議を重視した二元的代表制＝機関競争主義である。
現在の地方自治制度では多様な地域経営手法が想定されており、まさに、どのような地域経営手法を選択するかが問われている。換言すれば、現行地方自治制度は自動的に「ある１つの地域経営手法」を定めているわけではない。自治体による主体的な選択が不可欠であり、その自覚が必要である。この「選択」を考える場合、様々な切り口が考えられる。ここでは、今日流布している二元代表制という用語を手がかりに、地域経営手法の選択の意味を確認したい。
なお、本連載では二元的代表制＝機関競争主義という用語を用いている。その際の「的」は、議院内閣制の要素が挿入されていることにとどまらず、政策過程全体にわたって議会と首長等が政策競争すること、また政策過程全体にわたって住民が政治行政に参加（統制）することが含まれていること（地方政治の論理に由来）を強調したいためである。
以下、２回に分けて検討する。
① 二元（的）代表制の広がり
② 二元的代表制＝機関競争主義の意味
③ 「二元代表制」の強調の問題点（対立の激化、住民参加の軽視）〔以上前号〕
④ 地方政府改革論（一元代表制の提案）の現状と課題〔本号〕
４ もう一歩の先に：地方政府形態としての二元的代表制の選択
（1）二元（的）代表制の限界か
「二元的代表制」であれ「二元代表制」であれ、両機関が競争（対立）する地方政府形態に対しては疑問が提起されている（後 2007）(1)。議会と首長の切磋琢磨（せっさたくま）は理想だが、現実にはそうなっていない。議会改革論の問題設定自体に問題があるという提起である。つまり、「いわゆる二元代表制〔二元的代表制も――引用者注〕という自治体の現在の政府形態を前提にして、首長主導の計画が進み始めたのだから、議会も本来の二元代表制に相応しい議会へと自己改革すべきだという問題設定自体の妥当性を問い直す必要があるのではないか」、さらに積極的には「日本において二元代表制という政府形態そのものがうまく機能しえない構造的理由があるのではないか」という問題提起である。
二元代表制の矛盾は、中央集権制の時期には「表面化せずに済んでいた」。地方分権によって、地方政府としての性格を強め、首長のリーダーシップが発揮されるようになると矛盾が顕在化し始めたという指摘である。そもそも実際には、二元代表制は作動していない。議会多数派と首長との切磋琢磨は作動していない。多数派と首長との政治的ポリシーが一致しているときは「相乗り」状況が生じ、他方で不一致の場合は不毛な対立が生じ、結局二元（的）代表制は作動しない。
そこで解決の方向が提示される。理想として、二元（的）代表制に代えて「一元代表制」が提示されている。「二元代表制を不動の前提にしたうえで議会改革の方向を考えるというのでは決定的に不十分であって、自治体の再生をさらに促進するためには、二元代表制以外の政府形態（何らかの形の議会一元制）への転換も本格的に検討の俎上に載せて議論すべき」という提起である。現行の法体系（特に憲法）下で、一元代表制への改革は容易ではなく、現行では議会は監視の役割に特化するべきだという複眼的な提示もある。二元代表制の理想は、ごく一部の自治体でしか可能ではなく、「高度なモデルを目指して二元代表制のもとでの改革を追求していくというのは現実的な選択とはいえない」。そこで、監視機能が重視される。現行法体系での監視機能重視は、現状との乖離（かいり）と議会の予算調製・提案権の不在を踏まえて、住民を意識した監視機能を中心とすることが「現実的な可能性」であると結論付けている。
（2）多様な地方政府形態と選択の可能性
諸外国では、二元制（二元的代表制かどうかは問わず、議員も首長もともに住民が直接選挙するという意味）を採用している自治体もあるが、一元代表制などそれ以外の地方政府形態を採用している自治体もある（竹下 2008、山下 2010）。諸外国の多様な地方政府形態は、地方選挙制度や政党制とも密接に関係しているので、本連載の地方選挙制度の回において詳細に検討する（江藤 2011b）。ただし、あらかじめイメージを持っていただくために、限定的であるが、アメリカの地方政府形態の一部を確認しておこう（図１参照）。アメリカは「人種のるつぼ」であるだけではなく、「地方政府形態のるつぼ」でもある。ここに例示した市長―議会型にも強市長型と弱市長型があるし、例示した以外にもタウンミーティング型などがある。どれも歴史的産物だといってよい。
図１ アメリカの地方政府形態
結論を先取りすれば、先進諸国の地方政府は、議院内閣制、議会が首長を選出する制度、及び議会自体が執行機関を兼ねる制度というような一元代表制（議会一元制）の系譜が多いと思われる。
もちろん、諸外国には議員と首長を直接住民が選挙する二元制の系譜の地方政府形態も存在する。より正確にいえば、長期的に見ればその選択の傾向が強まっているともいえる。なお、ここで“系譜”と曖昧な言葉を用いているのは、二元的代表制の「的」に含まれる要素の１つである首長への不信任議決、議会解散、議員選挙という議院内閣制要素がないからである。そもそも、諸外国では二元的代表制、二元代表制という用語は用いられていない。
議院内閣制の場合は当然だが、二元（的）代表制でも、政党に基づく政治が強力という状況を踏まえて、議会と首長の対立激化を回避するために、首長と議会の多数派を一体化させる選挙制度が必要となる。例えば、政党が地域に根ざした政党選挙を前提として、首長が属する政党に加重に議会議員多数派を配置するような加重代表を行う「首長と議員のパック投票」制度（当然、同日選挙）などである（イタリア）。このような装置が設定されていない場合でも、対立激化に際して両者を調整する「中立的な調停者」が設置される場合もある（例えば、ドイツのヘッセン州）。
日本の地方自治は議院内閣制や議会による執行機関としての首長の選出制度ではない。二元制ではあるが、議会多数派と首長とを一致させる融合型の地方政府形態を採用する基盤はない。つまり、非政党選挙、非加重代表、議会と首長の非連続（政策の一致を前提としない）という選挙制度になっている。また、両者は同日選挙とはなっていない。ようするに、一元代表制、あるいはそれに親和的な後述する融合型の存立基盤が希薄である。この制度化は、憲法改正も含めて大いに議論されるべきである。これら全体的な地方政治制度を議論し総体的な提案が中長期的には必要である。
☆キーワード☆
【日本国憲法における地方政府形態の選択の可能性】
憲法では、議会の設置、首長と議事機関としての議会議員（及び法律で定めるその他の吏員）の選挙が規定されている（憲法93）。その意味で、二元制である。そして、地方政府の組織や運営は、地方自治の本旨に基づき法律で定めることになっている（憲法92）。地方自治法により、①首長は、独任制の執行機関として、団体を統括しこれを代表し（自治法147）、団体の事務を管理しこれを執行する（自治法148）。②首長は、議会の同意を得て副知事・副市町村長を選任する（自治法162）。
憲法上、地方政府形態の選択制はどこまで可能だろうか（文献も含めて、末井 2009）。執行機関としての首長は、憲法の文言には表れてはいないが、直接に規定しているとする議論がある。住民によって選挙された首長は、議会に対して「勢力均衡」を行いながら地域経営を行うからである。したがって、首長が担っている業務の大部分の事務を実質的に行う職を首長の下に設けるなど、首長の権限を空洞化させるような改革は、憲法上問題となる。これが通説の系譜である。
もう一方には、憲法上執行機関のあり方は、立法政策に委ねられているという議論もある。より具体的にいえば、議員が立法と行政を統合する委員会を構成しその議長をもって自治体の代表にする制度（評議会制度＝委員会制度）、行政の執行を市支配人（シティ・マネージャー）に委ねる制度などが想定できる。もちろん、首長と議員を直接住民が選挙することを前提としながらも、地方政府形態の選択制や現行制度からの転換を可能としつつも、論者によってその範囲、選択すべき地方政府形態像は様々である。
これらの議論を念頭に、地方政府改革は議論されなければならない。本文で議論する議会内閣制では、議員を含めた首長を主導する内閣を設置し、そこが執行機関となることを想定している。通説からも許容範囲であろう。
（3）一元代表制の系譜の提起と現状での非現実性
現憲法体系でも、予算提案権を議会に与え、議員と常勤行政職員との兼職禁止規定の廃止をすることで、議院内閣制を実現することは可能であるという提起もある。ただし、選択制と政党化が進んでいる場合という限定の上である（後 2011）。これは、地方行財政検討会議（総務省）で議論されていた議会内閣制（特別職の兼職許容モデル、議員内閣モデル）と同じではないが親和的な議論である。
地方行財政検討会議では、次のような地方政府形態（地方公共団体の基本構造）改革が議論されていた。厳格な分離型（アメリカ連邦政府を想定）と議会内閣制（疑似議院内閣制）である融合型である。
その後、それらは細分化された（図２参照）。特別職の兼職許容モデル、議員内閣モデル、自治体経営会議モデル、多人数議会と副議決機関モデル、現行の二元代表制、純粋分離型モデル。「特別職の兼職許容モデル」は、議員が身分を残したまま執行機関の特別職に就任する形態である。「議員内閣モデル」は、議員数人が議員の身分を残したまま内閣として執行機関に入る形態である。これら２つの形態は、議会内閣制を再分類したもの、つまり精緻化したものである。一方、「自治体経営会議モデル」は、参事会制といってもよいものである。これは議会主流派と首長との融合が形成され、結果として議会内閣制と通じるものがある。
図２ 地方公共団体の基本構造について（たたき台）（地方行財政検討会議・第一分科会（平成22年７月30日）
「現行の二元代表制」ではなく、これらは多様な地方政府形態の構想である。極論すれば、分離型と融合型、及び（そのどちらでも、あるいは「現行の二元代表制」でも活用できる）「多人数議会と副議決機関モデル」が設定されると考えられるであろう。筆者は、後述するように分離型や融合型のほかに、もう１つの政府形態があると考えている。それはすでに提起した二元的代表制＝機関競争主義、これこそ、もう１つの地方政府形態である。
総務省の議論では、二元的代表制を想定せず、現在の地方政府形態として静態的な「現行の二元代表制」と規定し、その欠陥を打ち出すことで新たな地方政府形態を模索する論理構成となっている。多様な地方政府形態を構想し模索することは妥当ではあるが、現行の二元代表制を動態的に作動させている二元的代表制、より正確にいえばようやく作動し始めた二元的代表制を無視して議論を進めてはなるまい（後掲資料参照）。分離論は一考に値する。とはいえ、条例案・予算案の提出の権限を議会にという提起はないものの、地方自治制度の抜本的な改革が必要である。なお、「多人数議会と副議決機関モデル」は、必要な自治体で可能となるような改革を進めたいものである。
すぐに実効性があるのは、融合型である議会内閣制であろう。したがって、慎重に議論したい。これは仮にできたとしても議会多数派と首長との政策一致が形成される特定の条件でのみ可能となる。薄氷を踏む地域経営である。任命権者は首長であり首長主導型の政治・行政運営となる。とはいえ、理論上は逆に政治任用される議員を議会が推薦すれば、議会主導の政治が行える可能性は皆無とはいえない。しかし、実際には住民から強い支持を得た首長では困難である。ともかく、首長と連動しない会派が多数派となる場合、その存立基盤が瓦解（がかい）する。議会内閣制は二元（的）代表制の「うまく機能しえない構造的理由」が、「内閣」の中で再生される。
議院内閣制の制度化以前でも、運用で首長主導型の疑似議会内閣制を目指す運動が見受けられる。「大阪維新の会」（大阪府）や「減税日本」（名古屋市）といった地域政党の設立である。政策をしっかり議論しマニフェストを提起した選挙での勝利によって実質的な議院内閣制は作動する。ただし、その方向を強力に模索しつつも、首長支援の会派が多数をとれない場合、それこそ議会と首長の対立は激化する。疑似議会内閣制の模索は、それが成功している間は、結局は「総与党化」状況になり議会は存在意義を失い、他方失敗する場合は、二元制の負の側面である議会と首長の対立激化が生じる。
☆キーワード☆
【議会内閣制（特別職の兼職許容モデル、議員内閣モデル）】
議会内閣制は、地域主権確立の文脈で提起された制度改革案（とはいっても現時点では構想）の１つである。民主党を中心とした政権は、第１回地域主権戦略会議を開催した（2009年12月14日、設置の閣議決定11月17日）。そこで、規制が厳しい地方自治法を抜本的に改正し地方政府基本法（仮称）を制定する提案が議論された。地方政府の多様性の「名目」で、現在とは別の地方政府形態（「地方公共団体の基本構造」）を選択制にするための議論が開始された（主な議論の舞台は総務省に設置されている地方行財政改革検討会議）。
地方政府形態の議論は、現時点では慎重意見が多かったためか、東日本大震災後の対応に追われているためか（そして何よりも民主党が下野したために）、展開を見せていない。消滅したようにも思われるかもしれないが、何かあれば登場するのが日本の制度改革であるがゆえに、留意しておきたい制度設計である。また、制度改革が行われる以前にも、それと同じ方向の運営が行われていることから、その理念の射程を確認しておく必要がある。
なお、その後抜本的な議論は収束し、短期的な改革の論点をめぐる議論の場は第30次地方制度調査会に移り、その「意見」として提出され、2012年国会に提出され改正されている（その経緯と内容については、江藤 2012b、小松 2012）。条例制定請求の括弧書き（地方税の賦課徴収等の対象外規定（自治法74①））の削除や拘束型住民投票の制度化は議論されるものの今後の検討となった。通年期制や専決処分の対応なども制度化されたが、従来の改正の延長と見てよい。
（4）２つではなく３つの地方政府形態の選択
本連載では、一元代表制に連なる融合型（議会内閣制）の存立基盤が希薄であることを示すことで、一元代表制を否定したいわけではない。今後改めて地方政治制度の全体的な議論を開始する必要性を提起したかったのである。したがって、一元代表制は問題提起としても今後の制度改革としても常に議論されるべき論点であると考えている。とはいえ、現行制度下では一元代表制やそれに連なる議会内閣制をすぐには採用できないとすれば、二元的代表制＝機関競争主義には「構造的理由」が存在するとはいえ、現行ではベターな選択である。様々な課題が提起されているが、二元的代表制の実践とその創造的発展が望まれる。
さらに、今日流布している二元代表制の議論に見受けられる住民参加の軽視や両機関の対立の激化の観念を批判し、二元的代表制を提示することによって、地方自治制度と運用を住民自治のレールの上に再度乗せる必要性を提起しただけではない。加えて、それぞれの自治体がどのような地域経営手法を選択するかを自覚することの重要性を示したかったのである。一元代表制論（及び議会内閣制論）は、二元代表制はもとより、二元的代表制の構造的弱点を突いている。とはいえ、それが提起する一元代表制はその運営の条件を欠いている。今後も様々な地方政府形態が想定されるであろう。どのような自治を創り出すかの選択が住民に迫られている。選択すべきは、分離型か融合型かだけではなく、もう１つの地方政府形態である二元的代表制も選択肢に加えるべきである。
ベストの地方政府形態はあり得ない。ベターだとすれば課題もある。それを実践の中で解決するしかない（議会権限の範囲、会派による運営、議会事務局の充実、報酬等の条件整備などの一端は、江藤 2011a）。議会が追認機関となっている自治体では、二元的代表制は作動しない。
議会が立ち上がり、住民と歩み、住民のために動き出した自治体では、二元的代表制が作動し始めている。一方、議会が追認機関となっている自治体では、二元的代表制は作動しない。そもそも、地方政府形態の多様性が現実化する以前でも、「現行の二元代表制」の延長で、その実践の中で二元的代表制は豊富化されている。いわば二元的代表制の多様化である（江藤 2011a）。
① 弱議会型
会議日が少なく、議決権も法定以上はなく、住民からもあまり信頼を勝ち取れず、議会が弱く首長が強い自治体の類型である。結果的に、政策過程全体で議会は関わるけれども消極的で、ほぼ首長からの提案が可決され実施される。したがって、議会は監視機能を強化する方向での議会改革が行われる。
② 議会―首長対立・競争型
議会と首長とがぶつかり合いながら、その正否を住民が判断していく、いわば対立型や競争型である。
③ 議会主導型
首長も提案するが、議会の提案が議決され執行される。議会の動向に、住民は納得し賛同する。議会の提案が地域経営を主導するという議会主導型、強議会型の類型である。
このように、二元的代表制といっても様々なパターンがある。議会主導型では、首長が存在するだけにもなりかねない。その際、執行権限をどこまで議会に移動させるかについては当然議論されることになる。しかし、現時点ではそこまで具体的な課題は提起されていない。
追認機関化した議会、住民と歩まない議会、議員同士が討議しない議会、これらでは二元的代表制は作動しない。二元的代表制を作動させた上で、それぞれの自治体は事実上どのような形態を選択するかを住民は討議し決定できる。二元的代表制は与えられたものではなく勝ち取るもの、選択するものである。もちろん、それぞれの類型には、それぞれの課題がある。それらの課題を、二元的代表制を作動させる視点から解決しなければならない。
どの地方政府形態にも、自動調整機能は配置されていない。自らが選択し、課題を解決する強い意思が住民や議会には必要である。
～理解をさらに深めるために～
① 首長主導型民主主義と機関競争主義の揺れを創り出す制度と運用
② 議会内閣制と機関競争主義の揺れを創り出す制度と運用
③ 議会＝合議体、首長＝独任制、という役割の相違（政策サイクルにおけるそれぞれの役割）
④ 諸外国の地方政府形態の制度と運用
⑤ 地方政府形態と地方選挙制度
⑥ 日本における二元的代表制と二層制との連動
(1) 「二元代表制は日本ではうまく機能し得ないという最終的な結論を出しているわけではない」と述べていることには留意したい（後 2007：252）。
〔参考文献〕
◇後房雄（2007）「ローカル・マニフェストと二元代表制――自治体再生の胎動と制度の矛盾――」名古屋大学法政論集217号
◇後房雄（2011）「自治体『議院内閣制』をめぐる論点」廣瀬克哉・自治体議会改革フォーラム編著『議会改革白書2011年版』生活社
◇江藤俊昭（2011a）『地方議会改革』学陽書房
◇江藤俊昭（2011b）「地方政府形態と地方選挙制度」山梨学院大学法学論集68号
◇江藤俊昭（2012a）「どの地域経営手法を選択するか――二元代表制を考える」地方自治778号
◇江藤俊昭（2012b）「地方自治制度改革の現状――第30次地方制度調査会の議論を中心に――」議員NAVI Vol.30
◇末井誠史（2009）「地方議会に係る制度改革」レファレンス2009年12月号
◇総務省（地方行財政検討会議）（2010）「地方公共団体の基本構造について（たたき台）」
◇竹下譲監修・著（2008）『よくわかる世界の地方自治制度』イマジン出版
◇山下茂（2010）『体系比較地方自治』ぎょうせい
◇小松由季（2012）「首長と地方議会の関係の見直しと住民自治の充実に向けて――地方自治法の一部を改正する法律案――」立法と調査No.328
【資料】新たに提起された２つの地方政府形態と忘れ去られていたもう１つの地方政府形態（機関競争主義）
この記事の著者
山梨学院大学大学院研究科長・法学部教授博士（政治学、中央大学）。 1956年東京都生まれ。1986（昭和61）年中央大学大学院法学研究科博士後期課程満期退学。専攻は地域政治論。 三重県議会議会改革諮問会議会長、鳥取県智頭町行財政改革審議会会長、第29次・第30次地方制度調査会委員等を歴任。現在、マニフェスト大賞審査委員、議会サポーター・アドバイザー（栗山町、芽室町、滝沢市、山陽小野田市）、地方自治研究機構評議委員など。 主な著書に、『続 自治体議会学』（仮タイトル）（ぎょうせい（近刊））『自治体議会の政策サイクル』（編著、公人の友社）『Q&A 地方議会改革の最前線』（編著、学陽書房、2015年）『自治体議会学』（ぎょうせい、2012年）等多数。現在『ガバナンス』（ぎょうせい刊）連載中。
