新宿区議会議員／弁護士 三雲崇正
１ 連載を始めるに当たって
筆者は、弁護士登録から10年を経た平成27年５月、新宿区議会議員に就任した。それまで主に企業法務や渉外法務といった私法分野を取り扱ってきた筆者にとって、政策目的を持って立法行為を行い、同時に法の執行の主体ともなる自治体法務は未知の領域であった。それから約１年、議員として自治体の政策を議論するとともに、その具体化の手段である条例の審査に携わる中で、「政治家」として学ばせていただく一方で、この新しい職場における法的思考の重要性を日々実感している。
本連載は、そのような筆者の実感を、具体的な法律、条例や自治体の政策を題材として言語化し、自治体議員の諸先輩、同僚の方々や、自治体法務に関心のある方々と共有することを目的とする試みである。「法的センスを磨こう！ 弁護士議員が教える自治体政策」という（若干上から目線の）立派なタイトルを編集部からいただいたものの、新米議員の未熟さと畑違いの公法分野を分析する不得手が相まって、法的視点から見えてくる「悩みどころ」を述べるにとどまり、むしろ教えを乞う内容になることもあると予想している。
しかし、筆者は法律家としてのキャリアを始めるに当たり、ある先輩から、法律家のセンスのひとつは、目の前の事案の「悩みどころ」を見つけられることであると教わった。また、議会とは、誰かが提起した問題を様々なバックグラウンドを持つ複数の人が一緒に考え、集合知を形成する場である。本連載をお読みいただく方々には、法律家のバックグラウンドを持つ一地方議員の目から自治体法務を見たときの「悩みどころ」を共有していただくとともに、そこにどのような解答を与えるべきか一緒に考えていただければ幸いである。
２ 新宿区客引き防止条例の改正
新宿区では、平成28年区議会第１回定例会において、「新宿区公共の場所における客引き行為等の防止に関する条例」（以下「客引き防止条例」という）の一部を改正する条例（以下「改正条例」という）が、全会一致で可決された。これは、従前から存在する客引き防止条例に、後記５で紹介する内容を追加するものである。
筆者は、新宿区議会議員のひとりとして、この改正条例案の区議会での審議に携わる機会を得た。その中で、地域の安全・安心を確保するために考えられる様々な工夫を条例という法形式に落とし込んでいく際に、規制の実効性確保と規制措置の適切な運用の双方の側面から、法的視点を踏まえて議論すべき点があることを実感した。
本稿では、同様の規制条例を検討する際の参考となることを目的に、新宿区が地域の安全・安心のために行った条例改正の背景、改正作業の状況、改正の内容及び改正後の客引き防止条例の課題について、法的視点を交えながら紹介する。
３ 改正の背景
新宿区の客引き防止条例は、平成25年６月に成立した。そこでは、「区民生活の平穏を保持し、安全で安心な地域社会の実現に資すること」を目的として、「客引き行為等」を禁止してきた（改正前条例６条）。
そして「客引き行為等」とは、①酒類を伴う飲食をさせる行為の提供、個室において専用装置による伴奏音楽に合わせて歌唱を行わせる施設（カラオケ）の提供及び店舗型性風俗特殊営業に関する客引き、といったサービスの提供を受ける客を誘引する行為（改正前条例２条１号ア〜ウ）のほか、②「人の性的好奇心に応じて人に接する役務」や「専ら異性に対する接待をして酒類を伴う飲食をさせる役務」に従事するよう勧誘する行為及び「わいせつな行為に係る人の姿態であって性欲を興奮させ、又は刺激するものをビデオカメラその他の機器を用いて撮影するための被写体」となるよう勧誘する行為、といった風俗業のスカウト行為も含む概念として定義されてきた（改正前条例２条１号エ及びオ）。
しかし、条例中、客引き行為等の禁止に違反した場合の罰則の規定が存在せず、特に、歌舞伎町の一部飲食店等において、上記①の態様の行為によって誘引された客に対して法外な対価を要求する「ぼったくり」事件が頻発し社会問題化する中、禁止規定の実効性に問題があると指摘されてきた。また、新宿区においても、公共の安全確保、街のイメージ向上及び街の活性化を図るため、客引き行為等を撲滅することが重要であると認識するようになった。
このような中、平成27年７月には、新宿駅周辺の商店街により構成される「新宿駅周辺の安全・安心を実現する会」から、客引き行為に関する罰則を盛り込んだ条例改正の要望書が区長宛てに提出された。
そこで、新宿区では、区・警察・地域が一体となったパトロールや不動産業者等の各関係団体との連携強化、客引き行為等を利用する飲食店等への対策及び罰則等を盛り込んだ条例改正の検討を開始した。
４ 改正作業の状況
改正作業は、区長室危機管理課（当時）の安全・安心対策担当副参事及び総務部総務課の文書法制係を中心に行われた。新宿区の安全・安心対策担当副参事は、警視庁職員が有する専門的識見や経験を区政に生かすために警視庁に派遣要請して受け入れている。これにより、東京都はもとより警視庁管内の他区市町村の条例を横断的に参考にすることができるほか、警察や検察などの取締機関の知見を生かすことが可能になった。
改正条例案は、平成27年12月15日に公開され、翌年１月15日までパブリックコメントに付され、そこで得られた意見に従い一定の修正を加えた上で、平成28年区議会第１回定例会に提出された。新宿区議会は、これを防災等安全対策特別委員会に付議し、同委員会の審議を経て、３月22日の本会議において全会一致で可決した。
なお、改正条例は、平成28年４月１日から施行されているが、後述する指導、警告、勧告、公表及び過料並びに立入調査等に関する規定は、周知期間をおいて同年６月１日から施行される。
５ 改正の主な内容
改正条例によって新たに加わった主な内容は、①地域団体の責務（改正後条例６条）、②客引き等を用いた営業の禁止（改正後条例８条）、③指導、警告、勧告、公表及び過料（改正後条例10条〜12条、14条及び19条）、④立入調査等（改正後条例13条）、⑤店舗場所提供者との協力（改正後条例15条〜17条）である（条文番号は改正後のものである。以下同じ）。また、パブリックコメントを受け、性風俗特殊営業に関する客引きは、店舗型のみならず無店舗型についても禁止の対象となった（改正後条例２条４号）。以下、主な改正内容の概略を説明する。
（１）地域団体の責務（改正後条例６条）
改正後条例６条は、区長が改正後条例９条１項に従い指定する客引き行為等防止特定地区（以下「特定地区」という）を活動の範囲に含む地域団体（安全で安心な地域社会を実現することを活動の目的とする区長が指定する団体に限る）に対し、巡回、啓発その他の客引き行為等を行わせないための取組を自主的に推進するよう努めることを求める内容である。
これは、改正前客引き防止条例が区長の責務（改正前条例４条。改正後も一部文言修正の上、４条として存続）しか規定していなかったことと比較すると、地域団体を構成する住民に対して一方的に義務を負わせる規定であるかのようにも読みうる。
しかし、区側の説明によると、区長による特定地区の指定は、地域住民が当該地域における客引き行為等の問題に対応するために地域団体を立ち上げ、自主的取組を行っている場合に、当該地域に対して行われるものとされる。また、特定地区における地域団体の巡回、啓発その他の自主的取組については、区や警察が連携・支援を行うことを想定しているようである。
（２）客引き行為等を用いた営業の禁止（改正後条例８条）
改正後条例８条１項は、改正後条例７条の客引き行為等の禁止を前提として、「飲食店等を営む者」に対し、「客引き行為等をした者又はその他の者」から紹介を受けて、「当該客引きを受けた者」を「客としてその営業所内に立ち入らせ」ることを禁止する。また、同条２項は、「飲食店等を営む者」に対し、公共の場所における客引き行為等の防止に関して、従業員への指導、監督、その他必要な措置を講じるよう求める。
これらの条項は、改正前の客引き防止条例が、客引き行為等のみを禁止の対象とした結果、客引き行為等を利用して顧客を誘引する飲食店側を捕捉できなかったことを踏まえたものである。
また、改正後条例８条３項及び４項は、飲食店等を営む者が、区長に対し、客引き行為等及び客引き行為等を利用した営業を行わない旨を約する申出を行うことができること、これに対して区長が必要な支援を行うことができることを規定する。
ただし、本稿執筆時点において区が準備している支援の内容は、店先に掲示する「客引きしない・させない・利用しない宣言店」と記載されたステッカーの提供程度のようである。
客引きを行わないことを宣言する飲食店等のステッカー（予定）
（３）指導、警告、勧告、公表及び過料（改正後条例10条〜12条、14条及び19条）
改正後の条例は、客引き行為等又は客引き行為等を利用した営業をしていると認められる者への行政の対応として、指導、警告、勧告、公表及び過料を規定している（後のものほど重い処分である）。
まず、区長は、特定地区において、客引き行為等又は客引き行為等を利用した営業をしていると認められる者に対し、当該行為を中止するよう指導するものとされ（改正後条例10条１項）、当該指導を受けた者が、さらに当該違反行為をしていると認めるときは、その者に対し、当該違反行為をしてはならない旨の警告をすることができるとされる（改正後条例11条）。
また、区長は、警告を受けた者が、さらに当該違反行為をしていると認めるときは、その者に対し、当該違反行為の中止を求める旨の勧告をすることができるとされる（改正後条例12条）。
さらに、区長は、勧告を受けた者が正当な理由なく当該勧告に従わなかったときは、告知聴聞の機会を与えた上で、当該勧告の内容等を公表することができるとされる（改正後条例14条１項及び２項）。「新宿区公共の場所における行為等の防止に関する条例施行規則」によれば、公表事項は、①公表を開始する日及び公表をする期間、②勧告を受けたものの氏名及び住所（法人にあっては、その名称、所在地及び代表者の氏名）、③違反行為に関連する営業所名及び営業所の所在地、④違反行為の内容及び正当な理由なく勧告に従わなかった旨、⑤その他区長が特に必要と認める事項、である（同規則７条１号〜５号）。
また、勧告を受けた後に、特定地区において客引き行為等又は客引き行為等を利用した営業をした者は、５万円以下の過料に科することとされている（改正後条例19条１号）。過料については、違反行為を行った者だけでなく、その使用者に対しても科すことができる両罰規定も設けられている（改正後条例20条）。
（４）立入調査等（改正後条例13条）
上記（３）の処分の実効性を担保するためには、処分の前提となる事実認定を可能にするための調査権限が必要になる。
そこで、区長は、指導、警告又は勧告を行うために必要があると認めるときは、区の職員をして、違反行為を行った者の事務所、営業所その他の場所に立ち入らせ、必要な調査をさせ、又は関係人に対し質問をさせ若しくは文書の提示その他の協力を求めさせることができるとされる（改正後条例13条１項）。
ここで、立入調査又は質問をする職員は、身分証明書を携帯し関係者に提示しなければならず（同条２項）、また立入調査又は質問の権限は、犯罪捜査のために認められたものと解釈してはならないとされる（同条３項）。これは立入調査及び質問の権限が行政によって濫用されることを防止する目的の規定である。
なお、調査権の実効性を担保するため、立入調査を拒み、妨げ、若しくは忌避し、又は質問に対して答弁せず、若しくは虚偽の陳述をした者は、５万円以下の過料に科することとされている（改正後条例19条２号）。この過料についても両罰規定が設けられている（改正後条例20条）。
（５）店舗場所提供者との協力（改正後条例15条〜17条）
客引き行為等を根絶するためには、上述のような処分及びそれを裏付ける調査権限も重要であるが、客引き行為等を利用して客を誘引する事業者の活動を困難にすることも有効である。このような観点から、改正条例では、「区内に所在する土地又は建物を他人に提供する者」（通常は店舗不動産の賃貸人や転借人が該当する。以下「店舗場所提供者」という）に関し、以下の規定を設けている。
まず、改正後条例16条は、店舗場所提供者に対し、①当該提供に係る契約（その更新の契約を含む。通常は賃貸借契約や更新契約を指す。以下「賃貸借契約等」という）を締結するに際し、その相手方が当該建物を飲食店等の用に供する場合は、客引き行為等又は客引き行為等を利用した営業をしない旨を約させ（同条１号）、また、②賃貸借契約等において、当該契約に係る建物が飲食店等の用に供され、違反行為が行われた場合に当該契約を解除することができる旨を定める（同条２号）、といった措置を講じるよう求めている。
そして、区長は、違反行為を繰り返した者につき公表を行ったときは、その者に対する店舗場所提供者に対し、当該公表された違反行為に係る事実を通知することができる（改正後条例15条）。
さらに、店舗場所提供者は、改正後条例15条の通知を区長から受けたときは、賃貸借契約等契約の解除及び当該建物の明渡しの申入れをするものとされる（改正後条例17条）。
これらの規定により、悪質な違反行為者による飲食店等の営業を、その店舗建物から排除することが可能になる。
６ 今後の課題――どのように運用できるか
改正条例は、その背景に照らして合理的な内容を備えたものであり、それゆえに、防災等安全対策特別委員会で異議なく可決され、本会議においても全会一致で可決された。しかし、以下に述べるとおり、今後の運用に関して留意すべきと思われる点がいくつか存在する。
（１）特定地区の指定と地域団体の取組
まず、区長が指定する特定地区が、本稿執筆時点においては歌舞伎町１丁目、２丁目、西新宿１丁目、新宿２丁目及び３丁目といった新宿駅周辺に限られていることが挙げられる。
これは、前述のとおり、区長の指定は地域住民が当該地域における客引き行為等の問題に対応するために地域団体を立ち上げ、自主的取組を行っている場合に、当該地域に対して行われるものとされており、そのような地域は新宿駅周辺しか存在しないことが理由とされる。
しかし、歌舞伎町ほど深刻ではないものの、インターネット等では、区内の高田馬場地区や神楽坂地区などでも、しつこい客引き行為の事例が報告されている。
客引き防止条例では、区・警察・地域が一体となったパトロールといった区と地域住民との連携が客引き行為等撲滅の鍵となっているだけに、地域団体による自主的な取組を前提とせざるを得ないことは理解できるが、今後他地区での客引き行為等が悪質化した場合、自主的な取組を基本としつつも、行政が積極的に地域団体の立上げ及び活動を支援し、特定地区の拡大を図ることも必要であろう。
（２）飲食店等に対する支援
次に、客引き行為等及び客引き行為等を利用した営業を行わない旨を約する申出（改正後条例８条３項）を行った飲食店等経営者に対する必要な支援（同条４項）については、前述のステッカーの提供にとどまっている。また、本稿執筆時点において申出を行った飲食店等はまだ存在しない。
この申出は、それ自体では客引き行為等の撲滅に直接関係するものではない。しかし、飲食店等経営者の意識向上と、それによる街のイメージ向上及び街の活性化に資するものであるから、さらなるインセンティブとしての支援メニューの充実が必要ではないかと思われる。
（３）公表の方法
改正条例の目玉のひとつは、指導、警告、勧告、公表及び過料といった処分の導入と、それらの実効性を担保する立入調査権限の付与である。
このうち、公表については審議の過程で、新宿区役所の門前掲示場に公表するだけでは効果が限定されるのではないかとの質問があり、これに対して区側から、特定地区内に設置された大型映像モニターの利用も検討しているとの答弁がなされた。新宿駅周辺地区の場合、従前から新宿区が広報に利用しているアルタビジョンやユニカビジョンを想定しているものと思われる。
一般的に、違反事業者の公表は社会的制裁措置としての威力が大きいとされ、抑止効果が期待できる。他方で、制裁の目的と措置の程度との間の均衡を求める比例原則に照らせば、違反事業者の情報を求めていない通行人にまで氏名、住所その他の情報が一方的に伝達される繁華街の大型映像モニターの利用が適正といえるか、議論の余地があるように思われる。
公表の方法としては、門前掲示板や屋外の映像モニターのほか、区の広報紙やホームページの活用なども考えられる。公表という制裁措置の具体的運用においては、とにかく抑止効果が大きければよいものではなく、目的達成のための均衡のとれた方法を検討すべきである。
（４）過料の選択及び立入調査権の行使
過料は、平成11年の地方自治法改正による同法14条３項に基づく行政上の秩序罰である。過料は、罰金や科料などの刑罰と異なり、刑法及び刑事訴訟法が適用されず、刑事手続によらずに地方公共団体の長の判断で科すことができる（同法255条の３）。また、違反者が任意に支払わない場合には、地方税の滞納処分の例によって強制徴収することができるなど、「使い勝手のよい」罰則である。
ただし、強制徴収する費用が過料額（最高５万円）を大きく上回ると予想されるため、最終的な実効性には疑問が残る。
これらの処分を事実認定の側面から担保する仕組みとして、改正条例は立入調査権限を区長に付与した。区によれば、実際に立入調査等を担当する職員は、警視庁からの出向者である職員２名と警察OBの職員の計３名であり、警察と連携しつつ行うとのことである。
犯罪捜査の経験を持つ警察出身者に調査等を担当させることは、効率的な調査の観点からは意義のあることである。他方で、令状主義（憲法35条）及び黙秘権の保障（憲法38条）が行政調査にも及ぶと解されていること（最大判昭和47年11月22日刑集26巻９号554頁（川崎民商事件）参照）に照らせば、身分証明書の携帯提示義務規定（改正後条例13条２項）や、立入調査等の権限を犯罪捜査のために認められたものと解釈してはならないとの規定（同条３項）を設けたことは当然である。罰則として刑罰である罰金ではなく過料を選択したことも、罰金としてしまうと、立入調査権限の行使が刑事責任追及を目的とする手続になってしまうことに配慮したものであると思われる。
ただ、条例において、立入調査等の権限を犯罪捜査のために認められたものと解釈してはならないとの規定を設けたとしても、実際の調査等が直接的・物理的な強制と同視すべき程度に強引な場合には、令状主義（憲法35条）や黙秘権の保障（憲法38条）との関係で問題となりうるので（前述の最高裁判例参照）、担当者が調査業務を行う際のガイドラインを設ける等の工夫が必要とも思われる。
（５）店舗場所提供者に対する支援
改正後条例のもうひとつの目玉は、店舗場所提供者との協力（改正後条例15条〜17条）である。区によれば、この部分は、いくつかの自治体における薬物の濫用防止に関する条例や「東京都安全・安心まちづくり条例」の例を参考にしたようである。
しかし、店舗場所提供者との協力のうち、①賃貸借契約等に解除条項を定め、さらに、②実際に違反行為がなされたときに当該契約の解除及び建物の明渡しの申入れをすることについては、個別の建物賃貸人（転貸人）において対応することは容易ではない。
このため、新宿区では、公益社団法人東京都宅地建物取引業協会新宿区支部及び公益社団法人全日本不動産協会東京都本部新宿支部との間で協定を結び、その実効性を確保しようとしている。
ただし、賃貸借契約の解除については、判例上、「賃貸借の基調である相互の信頼関係を破壊するに至る程度の不誠意」（最判昭和39年７月28日民集18巻６号1220頁参照）が要求されるなど、相当制限的に解されていることに照らせば、客引き防止条例違反を理由に、賃貸借契約を解除し、建物の明渡しを求めることが法的に可能であるか、賃貸人（転貸人）側の判断に不安が残るケースもあると思われる。
このような場合、上記協定を結んだ不動産業者の団体においてどこまで対応が可能であるのか、また行政として法的側面に対する支援（法律相談等）ができないか、検討する必要があると思われる。
７ おわりに
これまで述べてきたとおり、改正条例により、新宿区の一部地域における客引き行為等については、従前と比較して相当程度踏み込んだ対応が可能になった。
ただし、条例自体により客引き行為等が下火になると楽観視することはできず、新宿区がこれをどこまで有効かつ適切に活用することができるか、今後の動向に注目していきたい。
この記事の著者
東京大学法学部卒後、弁護士登録（第二東京弁護士会）しアンダーソン・毛利・友常法律事務所にて勤務（～２０１４年９月）。英国エジンバラ大学修士課程（ＬＬ．Ｍ）修了（２０１３年１１月）。前衆議院議員・海江田万里政策担当秘書（２０１４年１０月～１２月）を経て、新宿区高田馬場にて「三雲崇正法律事務所」を開設。２０１５年５月新宿区議会議員就任。新宿区議会では環境建設委員会及び防災等安全対策特別委員会に所属。
