「行政統制」から「議会統制」「行政活用」「議会活用」へ

　桑原英明がいうように、行政活動を他律的に抑制する仕組みを行政統制といいます。そこには二つの軸があり、第１は行政の外部からの統制と内在的な統制の軸です。第２には、強制力のある統制と事実上の統制の軸です。アメリカの行政学者ギルバートは、この区分に基づき、外在的・制度的統制、外在的・非制度的統制、内在的・制度的統制、内在的・非制度的統制の四つに類型化しています（図３参照）（桑原 2019：245）。
　自立的に責任を果たすことが公務員にとって重要なのはいうまでもありませんが、それだけでは十分ではなく、行政活動を他律的に抑制する仕組みが発達してきました。このことは、行政統制と総称されます（桑原 2019：245）。なお、ここにいう公務員には、政治家（議員・首長）や職員（議会〈事務局〉職員・執行部職員）を含みます（なお書きの部分には、議会統制を含んでいます）。

出典：桑原（2019：246）
図３ 二つの軸による行政統制の４類型

　はじめに、①外在的・制度的統制は、国レベルでは、三権分立のもと国会・裁判所・行政機関を外部から統制する行政統制が基本となっています。国会による統制には、立法権による統制、調査権・質問権による統制及び人事権による統制があります。裁判所による統制は、裁判によって、行政権の行使による国民の権利や利益の侵害を制度的な手段で救済するものです（桑原 2019：246）。自治体レベルでは、二元代表制のもと自治体議会と首長（行政）の間における相互制御（議会制御・行政制御）における行政統制（議会を行政の外在的存在と見る場合）や、主権者である市民による行政統制（情報公開等）、国による行政統制、国際機構による行政統制があります。自治体議会による統制は、主に地方自治法に規定されています。市民による行政統制には、前述した「市民発案（イニシアティブ）」「解職請求（リコール）」「市民投票（レファレンダム）」のほかに、様々な参加（参加条例等）による行政統制があります。国による行政統制には、行政を熟知する官僚により法律が作成され、その細目の決定も官僚が行う委任立法が中心となり、国の行政権が許可権・認可権を持つことで市民・国民や自治体を支配するようになることがあります。しかし、このことは現場の実態を知らない国の不信につながります。
　次に、②外在的・非制度的統制です。行政活動の対象である利益集団や市民・国民から寄せられる苦情や要望、住民運動やデモ、あるいはマスメディアの報道などが事実上の統制となります。行政機関は、これら諸団体や市民からの要請・要求に従う法的な義務はありませんが、放置すれば政治の統治能力や信頼性の低下につながりかねません。また、これら団体・市民は、行政訴訟や住民訴訟に訴えて司法の判断を仰ぎ、それをマスメディアが報道して世論を喚起することもあり、影響力は決して小さくはありません（桑原 2019：246）。
　次に、③内在的・制度的統制です。行政内部の上下関係に依拠して統制するのが内在的・制度的統制です。これには執政機関による統制と、執政機関の指揮監督を補佐する官房系統の部局による管理統制があります。国レベルにおける執政機関による統制には、ⓐ内閣としての統制、ⓑ内閣総理大臣による統制、ⓒ各省大臣による統制があります（桑原 2019：247）。自治体レベルでは、ⓐ首長による統制、ⓑ官房系統の部局（企画・人事・財政・総務）による統制、ⓒ階層（部長→課長→係長→主事）による統制、ⓓ監査委員による統制があります。なお、桑原が指摘するように、内部統制については、身内に甘いという外部からの批判が常にある一方、他方で量的に膨大で質的にも多様な内容を持つ行政活動を、実態に即して把握し、これに統制を加えることができるという利点もあります（桑原 2019：247）。外から見ただけでは、内部のことは分かりづらいということもあるからです。
　最後に、④内在的・非制度的統制です。内在的で非制度的な統制は、行政内部の同僚職員による評価・批判による統制があります。職員組合による要求、提案や批判もこれに含まれます（桑原 2019：247）。
　ここでは、四つの類型を主に行政統制の面から見てきましたが、議会統制の面から考えることも必要です。2024年３月29日付けの公共政策研究所による「全国自治基本条例・議会基本条例の施行状況（2023.10.1現在）《修正版》」によれば、議会基本条例あるいは自治基本条例を施行している自治体数（両方制定している自治体を含む）が1,129（63.1％）となっており、議会基本条例も自治基本条例もない自治体は659（36.9％）となっています。もちろん、これらの条例を積極的に用いているか、そうでないかは自治体により様々ですが、議会基本条例・自治基本条例には、行政統制だけでなく行政活用・議会統制・議会活用に関わる規定も少なくありません。特に、条例制定後時間がたっていたり、それほど時間がたっていなくとも改選で議員が入れ替わっている場合には参考になるはずです。もう一度、議会基本条例・自治基本条例を、みんなで読み直して活用しましょう。