補充的指示権の前提条件の不在

　今次答申の補充的指示権の前提は、第１に、自治体に、措置能力と措置意思があることである。自治体に保護措置能力があるにもかかわらず、自治体が「国民の生命、身体又は財産の保護のための措置」をしないときに、そして、国の指示の後押しを受ければ自治体がそれに従う意思があるときに、国が自治体に指示を出すことに効果がある。第２に、国が「国民の生命、身体又は財産の保護のための措置」を的確に政策判断して指示できることである。
　しかし、このような前提条件が満たされる可能性は、極めて低い。そもそも、第１に、重大事態のときには、自治体に充分な資源がないことが普通である。能力・資源の限界でできない組織に、国から指示を出しても無駄である。国の自己満足と責任転嫁でしかない。国がなすべきは、自治体の措置能力を補完・支援することである。また、本当に自治体に国が指示した措置をする意思がなければ、指示を出されても自治体は措置をしない。自治体が国の指示内容を合理的であると納得する必要があるが、実務現場の視点から鑑みて、国が合理的な指示を出すとは限らないからである。その場合には、国はいかんともし難い。
　国が代行する措置能力があるならば、はじめから国が措置すればよい。国が自治体に指示して措置をさせるのは、国自身に措置能力がないからである。本当に国が「国民の生命、身体又は財産の保護のための措置」をとることが大事だと考えているならば、補充的指示権などに頼らず、国自らが措置能力を涵養（かんよう）するだろう。
　また、第２に、国は現場の情報が限られているから、一部の表層的・局所的な偏った情報で、パフォーマンス的に思いつきの指示を出すこともある。そもそも、重大事態のときには、国も混乱し、国の資源も限られているから、試行錯誤の繰り返しになる。むしろ、自治体や現場の試行錯誤の中から、いろいろな方法の良否を選択し、それを収集して採用し、全国に広げるような、ダイナミックで相互循環な過程が必要である。強制力のある指示は、こうした試行錯誤のイノベーションと率直なコミュニケーションを阻害する。結果として国の対応能力も低下する。国・自治体を通じた行政全体の能力も向上しない。
　愚策と分かっているにもかかわらず、自治体としては国の指示に従うものである。そもそも、強制力のない技術的助言や要請・要望であっても、国政の圧力を受ければ無視し難い。さらに、法的指示となれば、従わなければ違法性の非難を受けるから、従うしかない。こうして、現場対応は混乱して、「国民の生命、身体又は財産の保護のための措置」が阻害される。