三層制での関係性

　以上の議論は、基本的には二層制を想定していた。つまり、国と自治体、国と都道府県、都道府県と市区町村、という政府間関係である。しかし、現代日本では、国─都道府県─市区町村という三層制である。三層制であっても、垂直的関係と水平的関係は、二層制の議論と同型であるということもできる。しかし、三層制には、二層制には収まらない関係性が発生する。
　第１に、斜めの垂直的関係である。もちろん、論理的には、国レベルでも多数性が想定されていたので、二層制でも台形関係が存在することは、上述のとおりである。しかし、都道府県の多数性は、国の多数性より、さらに自明のことである。Ａ県、Ｂ県、Ｃ市（Ａ県内）、Ｄ市（Ｂ県内）の関係は、４本の垂直的関係性が存在する（図５）。Ｃ市は、Ａ県との垂直的関係が制度的に想定されているが、Ｂ県との垂直的関係が否定されているわけではない。
 

図５

　もっとも、Ｂ県とＣ市の関係では、越境合併などの場合を除けば、制度的な指導監督関係が成立しない。また、区域が重複することもない。この点では、国の多数性を想定した斜めの垂直的関係とは、性格が異なるともいえよう。その意味では、ここでいう斜めの垂直的関係は、つまり他県と市区町村の関係は、むしろ水平的関係に整理した方がよいかもしれない（図６）。
 

図６

　第２に、三層制の場合には、垂直的協調・対立・統制関係が併存することがあり得る。例えば、国はＡ県とは垂直的対立関係にあるが、国とＣ市（Ａ県内）とは垂直的協調関係にあるかもしれない。あるいは、国はＣ市に対しては、利害対立があるとしても、権力を行使することで、垂直的統制関係に入って、国と方針が一致することもあろう（図７）。これに対して、Ａ県は国からの統制に対し抵抗力があるため、垂直的対立関係が維持できているかもしれない。この場合には、Ａ県は国とＣ市の両方から挟撃されることもあるだろう。
 

図７

　三者の協調・対立関係は、論理的には他の関係もあり、表のとおりである。
 

表

　上述（図７）の形態は、②（国市協調型）である。①（三者協調型）は全てが協調する。⑤（三者対立型）は全てがそれぞれに対立する。「敵の敵は味方」とは限らないからである。③（国県協調型）では、国とＡ県が一体となって、Ｃ市への垂直的統制を進めるかもしれない。また、④（県市協調型）では、国の垂直的統制に対して、県市が一体して抵抗するかもしれない。もちろん、国・都道府県・市区町村の方針は可変的であるから、①から⑤の関係性は変わり得る。また、関係性を変える試みこそが、統制や説得・抵抗の営みである。


（1）　もちろん、現実のＡ、Ｂの主張も、Ａ、Ｂが一致した合意も、数量的には示されないことが普通であるから、あくまで比喩的・イメージ的なものである。
（2）　府（内閣府）・省（各省）・院（会計検査院・人事院）は比較的に単位としては明確に教えやすいが、庁・委員会については難しい。2001年省庁再編までは、大臣をトップに据える庁・委員会を単位とすることが普通だったが、それでも公正取引委員会の扱いが難しい。例えば、消費者委員会の委員長・委員や消費者庁長官は大臣ではないが、内閣府特命担当大臣が置かれているので、一つの単位とできるかもしれないが、原子力規制委員会・原子力規制庁は、内閣府特命担当大臣（原子力防災）とは別々に一つの単位なのかもしれない。さらに、例えば、気象庁は特段の大臣を有していないが、自治体に対する防災情報の発出としては、国土交通省からはかなり自律的である。