３ 国法が定める条例事項に関する若干の分析

　条例は、自治立法の中核となるものであり、権利義務に関する事項をはじめ、自治や行政において条例事項とされているものは、すこぶる多い。従来においては、自治立法について、条例と規則による二元的なものと捉える見方もあったが、たとえ規則の専管領域が存在するとしても、それは法律で定める限定的なものにとどまり、まずは条例で定めることが基本となるのであって、条例と規則が競合する場合には、基本的に条例が優先することになる。
　条例の制定主体はもちろん議会であるが、議会の側にそのような感覚が薄いのは、その多くが長提出によるものであり、議会はその同意機関となっていることに起因するものといえるだろう。しかし、長による専決処分はあるものの、条例は議会が議決しない限り制定されえないのであり、議会の権限・権力の源泉であることが忘れられてはならない。
　条例は議会が制定する法形式ではあるが、条例事項とされているものの中には、一般的な規範というよりも、具体的な決定や執行にかかわるものも見受けられ、そのことは、条例の大きな特徴の一つとなっている。例えば、公の施設の設置に関する条例がその典型例であり、かつては地方自治法96条１項において議会の議決事件とされていたものであることは既に触れた。そして、その定め方による面はあるものの、公の施設の設置等に関する条例が、制定条例の相当数を占めているところが多い。このほか、各自治体では、審議会等の附属機関の設置、基金の設置等に関する条例もそれなりの数に上る。
　すなわち、基本的に、議会の議決の対象となるのは個別的・具体的な事項であるのに対し、法の形式の一つである条例は、法条による規範の形式をもって定められるものであり、条例の規定対象となるのは一般的・恒久的な事項であると一応はいえるものの、条例の場合には、法律の場合と比べて、議決事項との区分・境界は相対的なところがあり、対象事項が個別性や具体性をもつことが少なからず見受けられる。また、公の施設の廃止条例の制定について処分性が認められ、抗告訴訟の対象となりうることが最高裁によって認められたことは（横浜市保育園廃止訴訟・最判平成21年11月26日民集63巻９号2124頁）、本連載23回で紹介したが、これも条例のそのような特性によるものともいえる。
　以上のような中で、法律等において条例事項とされるものが増えてきているが、それは議会の権限の拡大とも見ることができるにもかかわらず、議会の側がそのような実感をもつことは少ないのではないかと思われる。
　この問題は、上述のとおり、端的にはそのような条例のほとんどが長提出のものとなっていることによるものといえるが、その背景には、法律等において条例の対象とされている事項が具体的な執行にかかわるものであったり、細目的なものであったり、技術的な基準であるなど、行政立法に委ねられるようなものとなっていることも関係しているように思われる。これらの場合には、条例事項とされていても、実質的な名宛人・制定主体は、執行機関である長とされているに等しく、それらに関する専門性や情報をもたない議会が主役となることは困難であることが多い。条例が議会制定法でありながら、議会が主役たりえないことの一因はここにもあるのであり、より構造的な問題ともいえる。
　加えて、法律等で条例事項としておきながら、様々な形で枠付けや縛りがなされていることもある。法律等において条例による上乗せ・横出し・緩和などの補正を認めている場合でも、それ以外の事項については制限する趣旨と解したり、定めることのできる範囲や選択肢を限定したりすることで、逆に条例の制定を制限するようなもの（いわゆる逆締めつけ機能）なども散見され、条例に授権するとしながら政令で詳細な従うべき基準や斟酌（しんしゃく）すべき基準を定めることにより自治体側に裁量の余地があまりないことも少なくない。
　このような状況については、できるだけ条例により地域の状況に応じた定めが可能となる余地を広く認める方向で国法の規定を見直していくことが必要なことはいうまでもないが、しかし、上記の構造的な問題が横たわっている以上、それだけでは議会の主体性の確保や強化に結び付くわけではない。これまでの国法のあり方の見直しによる自治立法権の拡大の議論では、ともすれば議会は置き去りにされてきたといったら語弊があるだろうか。