焦点＝楕円（だえん）性？～二元代表制論～

　首長の中心性を確保する第３の制度的要因は、首長は住民から直接公選されることである。議会から独任制執政機関である首長が選出される間接公選制と異なり、議会の信任に依存することなく、首長は直接的な政治的正統性または民主的正統性を持つ。それゆえに、首長が個人として政治の中心になりうる。首長制は、しばしばアメリカ型大統領制と類似とされる。アメリカ連邦大統領は巨大な権力を持っているが、それは国民から直接選挙される民主的正統性に支えられているからである。
　もっとも、これには重大な反論が制度的にはありえる。アメリカ連邦大統領は、強力な上下両院という連邦議会による牽制（けんせい）を強く受けている。これは、上下両院（議会）もまた、国民から直接公選されており、民主的正統性においては、大統領に劣るものではないからである^（2）。同様に、日本の自治体でも、議会は住民から直接公選されており、議会・議員も政治的正統性または民主的正統性を持っている。そこで、二元代表制とも呼ばれる。二元代表制においては、首長と議会という二つの代表機関が、抑制と均衡として、機関対立・機関競争・機関協調を適宜に使い分けて、自治体を運営することになる。
　問題となるのは、第２点で触れた行政組織・行政職員を、どのようにイメージして配置するかである。一般には、首長の補助機関である行政組織・行政職員を一方の三角形として、議会の補助機関である事務組織・事務職員を他方の三角形とする、筑波山型にイメージされることが多い。ただし、両者の規模は圧倒的に異なり、首長の補助機関の三角形の方が、圧倒的に大きい（図８）。あるいは、そもそも議会には独自の補助機関は実態として存在せず、議会事務局・職員を含めて、全てが首長部局に依存しているという意味で、富士山に宝永山（側火山）がくっついているようなものである（図９）。同心円でイメージするならば、巨大な円と、矮小（わいしょう）な円との組み合わせという、シリウス型になる（図10）^（3）。
 

図８　筑波山型

図９　宝永山型

図10　シリウス型

　しかし、二中心性＝二元性＝焦点性を重視すれば、首長のみが単一の中心性を持つのではなく、首長と議会という二つの中心（焦点）を持つ、楕円形としてイメージされるべきとなろう（図11）。執行機関の補助機関や議会事務局などは、二つの焦点を持つ楕円状に配置されることになる。このイメージの相違は非常に大きい。つまり、筑波山型の場合には、議会事務局以外の行政組織・行政職員に支援されるのは首長だけとなり、議会は支援を受けられない。しかし、楕円形型の場合には、首長と議会をともに、全ての事務組織・事務職員が支援をする。つまり、首長部局の行政組織・行政職員も議会を支援することになる。
 

図11　楕円型

（1）　明治２（1869）年７月17日太政官布告（法令全書第655）「京都東京大坂ヲ除クノ外諸府ヲ廢シテ縣ト爲ス」。
（2）　制度的に正確にいえば、連邦大統領は国民による直接公選ではなく、むしろ、民主的正統性を弱めるために、国民は大統領選挙人団を選出するだけである。その意味では、間接公選制ということができる。ただし、選挙人団はあらかじめどの大統領候補に投票するかを明示し、それを変えないために、実質的には直接公選制と理解されている。同様に、議院内閣制の国でも、各党が首相候補を掲げて選挙に挑めば、国民は首相直接公選しているわけではないものの、実質的には、各党首相候補への投票として、首相直接公選の作用を持っている。
（3）　恒星（広い意味では「太陽」）であるシリウスは、主系列星のシリウスＡと、白色矮星（わいせい）のシリウスＢからなる連星系である。白色矮星は、規模（体積）は小さくとも、質量はかなり大きい。シリウスＡは太陽の２倍程度の質量を持つのに対して、シリウスＢは地球程度の規模しかないものの、質量は太陽程度ある。比喩的にいえば、首長部局の方が圧倒的に人員規模は大きく、議会部局は極めて小さいが、予算・条例などの権限（「質量」＝「万有引力」＝力）を見れば、実は議会の権限（＝力）は小さくない、という比喩にもなる。
 

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