同心円的行政組織

　第２に、首長の中心性をもたらす要因には、首長が執政として、各種の行政組織を統括し、総合調整することがある。つまり、行政組織や行政職員は、首長を最高責任者として、その指揮監督下にある補助機関となる。通常、このような行政組織は、ピラミッド型の階統制とされ、組織図は三角形的にイメージされることが普通である（図３）。しかし、首長を単一の中心とする同心円状に図化することもできる（図４）。通常のピラミッド型の組織図ではなく、同心円型で描いた方が、首長が行政組織の中心であることがイメージしやすいだろう。
 

図３　三角形型（富士山型）

図４　同心円型

　もっとも、教科書的には執行機関多元主義とも呼ばれ、長（首長の法制的な表現）は委員会・委員など数ある執行機関の中の一つにすぎない、という制度理解もある。三角形イメージでいえば、単一三角形型の富士山型ではなく、複数三角形型の八ヶ岳型となる（図５）。同心円状でイメージするならば、ピザの切り分け状となる（図６）。実際、執行機関としての長から独立して、教育委員会・選挙管理委員会などの委員会や監査委員は職務を遂行する、ことになっている。
 

図５　八ヶ岳型

図６　ピザ型

　しかし、首長制という理解は、多数の中の一つの執行機関でしかない「長」が、実質的は、他の執行機関の全てを差配する「首長」であることを含意する。制度的には、執行機関が職務を遂行する上で不可欠な財源と権限について、予算提出権と条例案提出権を首長が握っているので、他の執行機関は首長に依存せざるをえない。
　さらに、執行機関にとってもう一つの不可欠な職員について、制度的には各執行機関は任命権（人事権）を独自に持っているものの、実態としては、各執行機関が独自に職員採用をしているのではなく、自治体全体が採用した職員集団からの異動・配置転換に頼っており、首長が人事権を実質的には掌握している。同心円状でイメージするならば、切り分けに失敗したピザ型である（図７）。
 

図７　切り分けに失敗したピザ型