3　条例の役割と対象事項

　条例は、自治体の活動の根拠となるものであり、自治体の役割の拡大とともに、その機能も多様なものとなってきている。とりわけ、自治体は、地域における行政等の主体であるだけでなく、住民の生活と地域社会の充実・発展を目指して、地域にかかわる多種多様な問題を広く扱い、マネジメントするようになっており、住民の意識の向上や行政需要の多様化なども相まって、条例が、自治あるいは政策の実現の手段として果たすべき役割は格段に高まり、それに伴ってその対象事項も拡大してきている。
　条例は、自治体の法であり、条例で規定できるのはその自治体の事務に関する事項に限られる。地方自治法14条１項が２条２項の事務（地域における事務とそれ以外の事務であって法律やこれに基づく政令により処理することとされているもの）に関し、条例を制定することができるとするのも、この趣旨を明らかにするものである。しかし、そのことは、逆に地域における事務であればすべて条例の対象となりうることを意味する。特に、地方自治法は、自治体が地域における行政を自主的かつ総合的に実施する役割を広く担うものとしており、地域にかかわるものについては自治体の事務としての推定が働くことになる^（14）。そして、自治体の事務であれば、自治事務だけでなく、法定受託事務についても、国の法令に反しない限りにおいて、条例を制定することが可能である^（15）。
　条例で規定される内容は、広範にわたり、住民の権利義務や住民サービスにかかわることのほか、自治体の内部的事項に関することなども対象となる。また、条例は、多種多様な公共政策を実現するための手段として広く用いられ、政策推進の主要な手段となっており、さらに、政策決定過程や行政の透明性の向上や、住民の参加という面でも、これを促進するものともなる。
　このほか、条例が自治体の権能とされている事務に関して定められるものであることからは、その効力の及ぶ範囲も、原則としてその自治体の区域内に限られる。ただし、その区域内であればその自治体の住民であるかどうかを問わず適用の対象となり（滞在者や通過者にも適用されうる）、また、事柄に応じ例外的に区域外で適用されることもある。
他方、条例の所管事項が自治体の事務に限られるということは、逆にいえば条例はそれ以外の事務（国の事務や他の自治体の事務）については対象とすることはできないことになる。
　この点、地方自治法は、国が重点的に担うべき役割として、国際社会における国家としての存立にかかわる事務、全国的に統一して定めることが望ましい国民の諸活動又は地方自治に関する基本的な準則に関する事務、全国的な規模で又は全国的な視点に立って行わなければならない施策・事業の実施を例示するとともに、住民に身近な行政はできる限り住民の身近な自治体に委ねることを基本とするとして、国と自治体との間での適切な役割分担を求めている。しかし、この１条の２の規定は、国の役割・事務を限定する方向を示しているものの、あくまでも理念・基本的な指針を定めたものであり、そこから国の事務が明確となるものではない。実際にある事務が国と自治体のどちらに属するものであるかは、結局のところ、自治体の事務をできるだけ広く解することを基本として、その事務の性格、関係する法令の趣旨などから個別具体的に判断するほかないだろう。
　また、国の事務との関係で条例制定が許されないと考えられる事項として、①社会保障制度、労働条件に関する制度など国全体にわたって画一的な制度によることが妥当なもの、②私法秩序の形成等に関する事項、③刑事犯罪の創設等に関する事項、 ④その他対象となる事項が一地域の利害にとどまらず全国民の利害に関係のあるものや、規制の影響の及ぶ範囲が一地域を超えて全国にわたるものなどが挙げられることが多い。ただし、福祉については条例で地域の状況に応じた基準が定められることも少なくなく、財産権の制約（公用制限・警察規制）は条例でも可能とされ、刑事犯の創設も刑事犯と行政犯の区別は相対化しているのが実情であり、とりわけ④については曖昧にすぎ、限定的に解していくことが必要である。
　その点では、いずれも相対化しており、一つの目安と捉えるべきだが、かといって、それらの基本的な骨格・事項については法律で定められるべきであって、国の基本的法制に関して条例で定めることは難しいことも理解しておく必要がある。また、地域における事務であっても、法律で規定する必要がある場合があり、その場合には条例で自由に定めることができるわけではない。国民・住民の側の視点に立つことも重要であり、法律と比べ、専決処分も含めたその制定手続や、対象との距離の問題からは、条例の民主的正統性や権利保障機能が劣る面があることからも目をそらすことはできない。コラムで触れる法律主義に関する判例の理解に見られるように、裁判所は、学説の多数とは異なり、条例を法律と同一視することなく判断を示していることも、その論理には疑問もあるとはいえ、実務としては無視できないところだろう。
　地方分権や自治の強化ということから、連邦制の国を参考に一国多制度といったことが語られることもあるが、それらのことをしっかりと踏まえた現実的な議論がなされる必要がある。憲法は、自治体に幅広い条例制定権を認めていると見るべきであるが、諸外国と比較して、自治体にここまで広範な立法権を一律に認めるのはめずらしいとの指摘がなされていることも念頭に置く必要がある^（16）。自治体自身がそのような制度を大切にしてその趣旨に沿うように対応していくことこそ必要なのであり、また、実質的に自治体の自由度を高め条例の領域の拡大を図っていくに当たっては、自治体側の対応や状況を踏まえつつ、漸進的かつ着実な改革を目指していくのが現実的だろう^（17）。
　なお、条例は自治体が独自に定めるものである以上、その内容が自治体ごとにバラバラとなり、そのことが憲法14条１項の「法の下の平等」との関係で問題とされることがあるが、憲法によって条例制定権が認められた以上、地域によって相違を生じることは当然予想されるところであり、地域差が生じたからといって直ちに問題となるものではない^（18）。その相違は、むしろ自治体の個性や姿勢の表れと見るべきであるが、ただその一方で、合理的な理由もなく自治体ごとに規制の内容が極端に異なるというのもあまり好ましいものではなく、規律内容に応じたバランス（比例原則）などの観点から、国法や他の自治体の立法の動向なども参考にしつつ、検討を行うことが求められているといえるだろう。