（2）二元制及び選挙制度からの阻害要因＝政策集団化しない「緩い会派」
　地方自治体は二元制を採用している。首長（行政部）を選出するのは議会ではない。議院内閣制（一元代表制）では議会が首長を選出するので、議会の安定的多数派が必要だ。安定的な多数派になるためには、凝縮した会派（あるいは政党）が不可欠になる。それに対して、二元制を採用する場合、「必ずしも行政部＝首長存続のために、議会の持続的な信任を必要としないから、一元代表制のような会派・議員政党あるいは組織政党を必要とはしない」（金井 2013：40）。二元制は、必ずしも凝縮した会派を必要としない。
　しかも、選挙制度はこの傾向を加速化させる。市町村議会議員選挙は大選挙区単記非移譲式（定数が多くても有権者は一人一票）である。仮に「同じ志」（会派、政党）を有していても、選挙においては当選するために互いに競争しなければならない。議員にとって必要なのは、会派（政党）ではなく、後援会組織である。
　とはいえ、議員はそれぞれ「独立」していては、議会内及び議会外（首長等）に対して影響力を行使できない。そのために、議長等のポスト獲得のための、また首長等への影響力を行使するための集団が必要になる。その集団が議会内運営の単位としての会派と重なる。これらの目的のための会派であるがゆえに、その達成のためならば会派の離合集散は容易である。二元制、選挙制度が、緩い会派と離合集散を基礎付ける。会派内の規律は弱くなる。